（第一节）北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系形成背景与主要内容
一、“三位一体”投融资创新体系形成背景
“十一五”时期，北京城市轨道交通得到了跨越式发展。北京城市轨道交通承载能力大幅提高，城市功能显着提升，有力支撑了全市经济社会的持续、快速、健康发展。根据北京市发展改革委报国家发展改革委批准的《北京市城市轨道交通建设规划调整方案（2011-2015年）》，2015年北京将建成25条线、703km的轨道交通网。这样，北京城市轨道交通网将由若干条东西方向和南北方向的直径线路、两条对角线方向的线路和两条环线组成，线路末端延伸至边缘集团或新城，线网布局形态呈双环棋盘放射形式，线网结构与城市形态、道路网结构相吻合，与城市总体布局一致，体现了城市发展战略，能满足未来北京建设成为国际化大都市交通出行的需求。
按照北京城市轨道交通“十二五”建设规划，需短期内筹措巨额建设资金，从而对北京城市轨道交通投融资创新体系提出了较高要求。在未来几年内，在政府相关部门主导下，需加大政府投资扶持力度，采取多种筹资方式，积极推进市场化运作，持续进行投融资体制机制创新，降低投融资成本，保障北京城市轨道交通建设巨额资金需求。
北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系，是北京城市轨道交通投融资理论和实践探索的沉淀结晶，是政府主导下投融资制度创新的理性总结，是政府主导下投融资模式的直接反映，是政府主导下投融资实践创新的高度概括。
二、“三位一体”投融资创新体系主要内容
北京市发展改革委总结形成了制度创新、模式创新、实践创新“三位一体”城市轨道交通投融资创新体系，有效促进了北京城市轨道交通投融资体制机制创新进程。在北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系中，制度创新是“三位一体”投融资创新体系之“魂”，对城市轨道交通投融资创新体系运行起根本性的主导作用；模式创新是“三位一体”投融资创新体系之“道”，一方面体现投融资运行机制、体制、政策法规等制度创新，另一方面又以具体的方式、方法、手段来指导实践创新；实践创新是“三位一体”投融资创新体系之“标”，是对制度创新和模式创新的具体落实，是城市轨道交通投融资创新实践的标尺、标杆、标本。
（一）制度、模式、案例释义
1.制度
“制度”（Institution）是一个宽泛的概念，一般指在特定社会范围内，统一调节人与人之间社会关系的一系列法律、规章、道德、习惯、戒律等的总和，由国家规定的正式制度、社会认可的非正式制度及实施机制三个部分构成。换句话说，制度由社会中被普遍接受和认可的规范组成，代表了社会发展到一定阶段的价值取向，规范着个人及组织的行为，协调利益冲突并保障个人、组织利益及社会整体利益的实现。美国经济学家诺斯认为，制度创新是指能使创新者获得追加利益的现存制度的变革。美国学者熊彼特在《经济发展理论》中则把制度创新定义为用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过程。
制度创新既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴，既包括经济领域企业部门的制度创新，也包括整个社会的各个具体领域和各团体的制度创新，不仅涉及经济利益的调整，而且包含着人们的权利、价值和社会文化观念的调整。唐全中.试论我国现代社会制度创新［D］.长春：吉林大学，2007.同任何事物的发展过程一样，制度也存在着产生、发展和完善及不断被替代的过程。某一特定的制度只能适应特定背景下的特定时期，因而制度也有它自己的“生命周期”。随着存在时间的增长，会出现效率递减的趋势，当制度的效率生命曲线下降到一定程度之后，就需要新的制度替代现有效率低下的制度，这时就需要制度创新。
2.模式
模式（Mode）一词涉及范围很广，在科学研究领域中被广泛应用，主要是指用于解决某一类问题的、普遍适用的方法，是解决某种问题普遍适用方法的规律性总结，是针对重复出现问题的解决方法的高度归纳概括。学者亚历山大给出的经典定义是：每个模式都描述了一个在我们的环境中不断出现的问题，然后描述了解决该问题的方案的核心，通过这种方式，你可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。模式是从日常生产经营和生活经验中经过抽象和升华而提炼出来的核心知识体系，只要是重复出现的问题就可能存在某种模式，同一个问题也可以有解决的不同模式。一般来说，一个模式应具备四个要素：模式名称、需解决问题、解决方案、模式运用效果等。
模式应用在平时的科学理论和创新研究中，把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。它包含了事物之间隐藏的规律关系，而这些事物并不必须是图像、图案，可以是数字、抽象的关系，甚至是思维方式。
3.案例
案例（Case）一词最先出现于医学界，又称个案、实例、个例、事例等，是指医疗部门根据临床诊断记录下来的具有典型意义的病历资料，后被引入心理学、管理学、教育学、经济学、法学等各学科之中，指含有问题或疑难情景的真实发生的典型性事件，案例分析也开始扮演着越来越重要的角色。根据案例，人们可以对相关问题进行深入的研究分析，从中发现并总结出带有规律性、普遍性的成分，是应用性学科最快捷、准确的研究手段及方法之一。
案例具有以下特点。
（1）案例是事件。案例不是简单地呈现，而是对实际情境的过程性描述，包含时间、地点、人物等基本要素，也包含事件的产生、发展、结束等重要阶段，体现了对事物动态性的把握。
（2）案例是含有问题或疑难情境及其解决方法的事件。只有含有问题及含有问题解决方法的事件才称为案例。可以说，问题与疑难是一个合格案例的生命所在，城市轨道交通投融资案例都是以问题提出为重要前提的。
（3）案例是真实发生的事件。案例和故事一样耐人寻味，但却与故事有本质上的不同。案例不能杜撰、虚构，必须是对已发生事件的真实记录。
（4）案例是典型性的事件。典型性是指能够从某事件的问题或问题的解决中说明、诠释其他类似事件的问题，也就是由个体到总体、从个别到一般、从局部到整体的特性。此外，典型性事件通常能说明一些能够引起深度思考的道理。
案例是理论与实践之间的桥梁，能将抽象理论用一个具体事件去阐述和分析，有利于掌握理论知识，清楚地认识到取得成功或造成失败的原因，为以后实践中处理类似事件提供参考和借鉴，更好地指导实践。
（二）“三位一体”投融资创新体系框架
制度创新、模式创新、实践创新三者共同构成北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系，如图6-1所示。城市轨道交通投融资制度创新是机制、体制、政策法规等规则的统称和抽象，模式创新是投融资方式、手段、途径等一般性规律和特征的归纳和概括，实践创新是指制度创新和模式创新的具象和落实。
“三位一体”投融资创新体系的内涵是以制度创新为主线，模式创新为手段，实践创新为载体，从北京城市轨道交通政策法规、管理体制、运行机制等制度创新入手，从政府管理高度概括制度，梳理模式，剖析案例，探究问题，指引方向。
在“三位一体”投融资创新体系中，最重要的是政府职能的充分发挥。政府制定了投融资法律规范，规定了与投融资相匹配的建设运营体制，明确了投融资平台及其运行机制，使北京城市轨道交通投融资创新在合法轨道上顺利进行。
从政府视角来看北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系，首先要从制度创新来梳理政策法规、管理体制、运行机制，其次要从模式创新来梳理投融资模式，最后要从实践创新来描述典型案例。
在制度创新、模式创新、实践创新中，制度创新是“魂”，是决定北京城市轨道交通投融资创新的思维主线；模式创新是“道”，是决定北京城市轨道交通投融资创新的途径和手段；实践创新是“标”，是决定北京城市轨道交通投融资创新的榜样和载体。在新华字典中，“魂”是指精神、意志或思维等意思；在百度百科中，“道”是指整理、途径、方法、技艺等意思；在新华字典中，“标”是指榜样、目标、标领、格调等意思。
1.制度创新是“魂”
投融资制度创新规定了北京城市轨道交通投融资的方向、规模、质量、结构等，是“三位一体”投融资创新体系的“魂”，也就是决定投融资行为的认知和思维逻辑框架。
制度在不同领域被赋予了不同的内涵和意义，延伸出该特定领域的制度外延。在城市轨道交通领域，制度也有其特定含义，体现在城市轨道交通投融资的政策法规、管理体制（包括建设、运营、投资体制等方面）和运行机制三个层面。政策法规是与城市轨道交通相关的发展规划、产业政策、部门规章、运作规范等的统称，如全国人大、国务院、国家发展改革委、北京市人大、北京市委市政府、北京市发展改革委等发布和实施的相关法律、条例、规划、通知、指示、办法等。管理体制是关于城市轨道交通建设、运营、投资等的管理组织架构、领导权限划分等制度安排。对北京市来说，就是北京市人民政府、北京市发展改革委及相关部门在城市轨道交通方面的组织架构和体制安排。运行机制是与城市轨道交通投融资具体环节密切结合的运作层面的操作性制度安排，如经北京市政府批准设立的京投公司的投融资机制、北京市轨道交通建设管理有限公司的建设管理机制、北京市地铁运营有限公司的运营管理机制等。
政策法规、管理体制和运行机制之间存在着统领与细化的关系。政策法规处于顶层设计层次，是对城市轨道交通投融资整体所做的规定；管理体制是中层设计层次，是为落实政策法规而在领导隶属关系、组织架构等方面所做的规定；运行机制是底层设计层次，是对政策法规和管理体制的进一步细化，落实到了城市轨道交通实际投融资环节。也就是说，政策法规要对管理体制和运行机制起到总体的统领和引导作用，管理体制和运行机制则需要对政策法规的具体实施做出切实有效的安排。
2.模式创新是“道”
投融资模式创新决定了北京城市轨道交通投融资具体的方式、方法、手段、途径等，是“三位一体”投融资创新体系的“道”，也就是决定投融资方案的路线图。
在北京城市轨道交通投融资中，存在可以总结创新、相互借鉴的方法和手段，即投融资模式。投融资模式主要用来界定谁来进行投融资、如何投融资及项目建成后如何经营运作。城市轨道交通投融资模式有狭义和广义之分：①狭义投融资模式是指投融资活动的运行机制和管理制度，包括投融资主体、投融资方式、投融资结构等；②广义投融资模式除包含狭义投融资模式内容外，还包括项目建成前的决策、规划、设计等内容，以及建成后的运营、维护、管理等内容，通常会用PPP、BOT、BT、ABS、融资租赁、保险债券等专业术语进行表达。本书所说的投融资模式是广义的投融资模式，将在分析归纳城市轨道交通基本属性、提炼投融资创新基本理论、总结北京轨道交通发展投融资创新实践的基础上，探索新形势下的城市轨道交通投融资模式创新，为北京发展城市轨道交通提供低成本、多元化、高效率的投融资模式。
3.实践创新是“标”
投融资实践创新决定了北京城市轨道交通投融资案例的背景、主题、细节、结果，是“三位一体”投融资创新体系的“标”，也就是引导我国城市轨道交通投融资发展的旗帜和风向标。
由于城市轨道交通制度建设本身存在一定的滞后性，在制度缺位情况下，通过案例指导制度，以城市轨道交通投融资案例中的处理方式来构建制度，提炼模式，评判实践，对制度创新和模式创新具有重要意义。在北京城市轨道交通投融资创新模式中，通过梳理和总结各种投融资模式，辅以典型的案例解析，可以更加明确各种模式对北京城市轨道交通发展的适应性及通过修正可加以借鉴的方面。在具体案例选择过程中，一方面要总结北京城市轨道交通投融资创新的典型案例，另一方面还要对具有应用前景的国内外若干投融资案例进行分析。
（三）投融资创新体系中政府与市场关系
1.政府主导下城市轨道交通投融资金融孵化器构建
“三位一体”投融资创新体系本质上是把政府和市场有机整合起来，构建政府、企业、投资者在北京城市轨道交通投融资中的契合点，搭建具有稳健现金流和资金平衡的城市轨道交通投资、建设和运营主体，进行城市轨道交通投融资体系性的市场化建设，如图6-2所示。
从图6-2可以看出，以“三位一体”投融资创新体系为依托，通过政府职能介入，主导北京城市轨道交通投资、建设、运营全过程，再通过与市场主体的市场职能对接，通过制度创新、模式创新、实践创新，形成投资体制、建设体制、运营体制方面的突破，吸纳民间资本，促进北京城市轨道交通健康可持续发展。
2.城市轨道交通投融资创新中政府与企业互动关系
美国社会学家亨利·埃茨科威兹和罗伊特·雷德斯多夫教授在20世纪90年代提出了三螺旋理论，认为政府、企业与市场是构建创新制度的三大要素，政府和企业根据市场需求而联结起来，形成了三种力量交叉影响的三螺旋关系。三螺旋理论的核心是，根据制度创新的规律，政府和企业在与市场互动中的地位与作用呈现动态变化特征。在制度创新初期，由于创新风险高，需要政府给予必要的资金和政策方面的支持，起到了重要主导作用。在制度创新中期，企业作用逐渐增强，政府作用逐渐弱化。在制度创新后期，企业处于主导地位，政府主要起到监管和政策保障作用。
具体到北京城市轨道交通“三位一体”投融资创新体系方面，三螺旋理论表现为政府、企业与市场的互动关系，也就是说，“三位一体”投融资创新体系所涉及的制度创新、模式创新和实践创新是政府和城市轨道交通企业在市场需求作用下的互动变化结果，如图6-3所示。
