北京城市轨道交通在北京市发改委构建的“三位一体”投融资创新理论解释框架指导下，在投融资创新方面进行了一系列的大胆尝试和努力，采取了三分开、市区共建等制度创新及PPP、BT等模式创新。本章重点介绍北京城市轨道交通已采取的各种投融资创新的具体践行案例，包括其实施的背景、实施流程及成效等，以期为今后投融资创新策略的实际应用提供参考。
（第一节）PPP模式：地铁4号线
在城市轨道交通等基础设施领域中引进和应用PPP模式，一方面可以积极吸引社会资本参与基础设施的建设，减轻政府财政支出的压力；另一方面，以市场化模式完成轨道交通的建设和运营，有助于提高基础设施投资与运营的效率。北京地铁4号线是在北京市发改委的领导下，遵循《北京市发展和改革委员会转发国家发展和改革委员会关于北京地铁4号线B部分特许经营投资项目批复文件的通知》等政策文件精神，国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目，该项目PPP模式的成功实践为基础设施领域投融资体制的改革提供了借鉴，PPP模式在未来拥有广阔的发展前景。
一、PPP模式及PPP项目运作实施概述
（一）PPP模式总体概况
PPP（PublicPrivatePartnership）即公私合作伙伴关系，是指政府公共部门与社会投资者通过契约建立合作关系来提供公共物品和服务的一种现代的项目融资模式。在这种以“双赢”或“多赢”为理念的合作伙伴关系下，政府和社会投资者可以发挥各自优势，共同分担风险、分享利益，在共同提供公共产品和服务的过程中实现社会效益最大化王为林.浅谈轨道交通的PPP模式［J］.经济与社会发展，2007（6）.。PPP模式的实质是引入竞争机制，实现公共物品和服务的市场化运作。PPP模式的理论基础是20世纪以来创立发展起来的新公共管理理论、公共物品理论，政府规制理论及项目区分理论等。新公共管理理论主张政府在提供公共服务方面应引入社会私人力量，以私补公，打破政府垄断，加强竞争，建立政府部门与私人企业的伙伴关系，直接为PPP模式提供了理论支持。公共物品理论根据消费特征的不同，将公共物品划分为纯粹公共物品和准公共物品。准公共物品的不完全竞争性、不完全排他性和自然垄断性为社会投资者进入公用事业领域提供了可能；政府规制理论则充分强调了政府部门在公共产品领域应发挥重要的职能；项目区分理论将项目区分为经营性、准经营性与非经营性，政府可以根据项目的属性来确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属等。
PPP模式的主要特征包括以下几项。
（1）政府部门与私营企业是合作的关系。PPP模式最大的特点是政府公共部门和社会投资部门基于特许经营协议建立起相互合作的伙伴关系，实现利益共享和风险分担。这种合作伙伴关系存在的共同目标是以最少的成本，提供最优的产品和服务，社会投资者以此目标实现自身的利益最大化，政府部门则以此目标实现公共福利和利益的最大化贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能［J］.财政研究，2009（10）.。
（2）以项目为主体。PPP项目融资额度主要根据项目的预期收益、资产及政府公共部门的扶持力度来决定，项目资产和政府有限承诺是融资的信用基础，偿还贷款的资金来源于项目经营的直接收益和政府扶持措施带来的效益，其融资的额度、成本、结构与项目的现金流量和资产价值紧密相关王灏.城市轨道交通投融资模式研究［M］.北京：中国建筑工业出版社，2010.。
（3）有限追索权。有限追索权是PPP模式区别于传统融资模式的一个显着特征。PPP模式以项目为主体进行投融资，除该项目的资产、现金流量、政府的有限承诺外，债权人均不能追索到项目投资者的其他任何形式的资产。因此，项目投资者可以将融资作为一种非公司负债型融资，使得PPP项目的融资成为资产负债表之外的融资蔡临申.民间资本投资基础设施项目的PPP模式研究［D］.杭州：浙江大学，2006.。
从采用PPP模式的项目特点看，PPP模式一般适用于规模大，周期长的项目；从PPP项目所涉行业的角度，PPP模式应用的主要行业范围包括城市基础设施建设、医疗卫生、文化教育、信息技术、环境保护等公共事业。
PPP模式使政府部门和社会投资者充分发挥各自优势，积极作用主要表现在以下几个方面。
（1）减轻政府财政负担，转换政府职能秦凯.城市轨道交通建设项目PPP融资模式研究［J］.现代经济信息，2009（13）.。PPP模式引入社会投资者，大幅度减少了政府投资额，实现了项目的市场化运作，有效地缓解了政府的财政压力；同时，使政府从公共物品和服务的提供者转变为监管者的角色，完善了政府部门对公共事业的监管方式。
（2）提高了项目运作效率。社会投资者以利益为导向，因而在项目运作中更愿意使用新技术和工艺，将企业先进的管理方法和管理经验引入到项目的建设和运营过程中，提高了项目的建设运营质量和技术含量，缩短了项目的建设周期，提高了项目经营绩效裴劲松，王丹.PPP项目在中国的发展应用：以北京地铁4号线运营为例［J］.经济师，2010（10）.。
（3）提高了公用事业服务质量，增加了公用设施数量。PPP模式增加了社会基础设施投资，加快了基础设施的建设速度，社会投资者以盈利为目的的特点，在竞争机制的约束下，为赢得顾客，势必会为社会公众提供最优质的服务。
（二）PPP项目运作实施
PPP模式在我国有着广泛的发展前景，《国家战略与规划更新（2006-2008）》中将PPP模式作为有效地吸引国内外私营资本参与基础设施建设的创新途径柯永建，王守清，陈炳泉.私营资本参与基础设施PPP项目的政府激励措施［J］.清华大学学报：自然科学版，2009（49）.。同时，我国也对PPP模式有了更多的创新，根据我国的国情，可以参与PPP项目的社会投资者是一个泛指概念，具体包括国有企业、民营企业、外资企业等经济组织及国民个人。PPP模式在我国成功应用需要良好的政策支持：①为PPP项目投资收益创造条件，保障社会公众利益；②需要健全的法律法规，对政府和社会投资者各自承担的责任、义务、风险及享有的利益进行明确界定；③需要完善的资本市场和竞争环境，为PPP项目融资提供支持，并改变公共物品和服务领域缺乏竞争、浪费严重、效率低下现象；④需要熟悉PPP运作程序并能对PPP项目提供技术指导和政策支持的专业化机构和人才。PPP项目运作流程如表7-1所示。
二、政府主导地铁4号线PPP模式过程
（一）前期准备工作
2001年，京投公司着手开展北京地铁4号线前期工作，委托北京市政设计院进行项目可行性研究。在研究新建地铁项目的资金筹措方案过程中，逐渐形成PPP运作思路。2002年初，北京市发改委组织专家对京投公司提出的PPP投融资合作方案构想进行论证。专家认为，PPP模式符合北京市基础设施投融资体制改革的方向，但由于城市轨道交通项目财务效益较差，担心本项目难以实施市场化运作，建议进一步深入研究具体方案。依据专家意见，为增强4号线项目市场化运作的可操作性，在经过大量研究工作基础上，提出了政府与社会投资方分担投资并提供票价补偿的运作方案。
2003年12月12日，北京市政府批准了北京市发改委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，提出2003年首先在城市轨道交通建设中试点，地铁4号线、10号线一期工程的建设和运营面向社会投资者招标。通过明确政府与社会投资的基础比例，吸引社会投资者进入轨道交通建设和经营市场，缓解政府当期资金压力，解决运营中财政补贴高的问题。
（二）细化实施方案
京投公司聘请了国内外有经验的财务、技术、法律顾问，具体细化了PPP模式的实施方案。北京市发改委组织政府相关部门，聘请了普华永道、东方汇理银行、北京交通大学、律师事务所等专业机构，进行了联合评审，对实施方案进行了进一步完善。2004年9月，北京市政府批复同意了4号线PPP模式运作方案。
与此同时，北京市交通委牵头编写了4号线《特许经营协议》和《资产租赁协议》。《特许经营协议》的主要内容包括政企双方在特许经营权的授予、建设分工和衔接机制、票价水平、票价结算机制、客流风险分担机制、一般补偿办法、终止补偿办法等方面的权利义务关系。另外，特许公司与政府投资的A部分资产业主间的资产租赁关系也需签订资产租赁协议，约定租金水平和租金支付方式，取得资产使用权，并负责经营期间的维护，特许经营期满要完好地归还A部分资产。
（三）选择社会投资者
招商活动启动后，根据国家相关法规规定、北京市政府相关安排及项目实际情况，由北京市发改委成立融资招商组，各参与方在项目运行过程中的角色和职能定位如表7-2所示。
表7-24号线融资招商组织职能分工表
序号单位职能
1北京市发改委北京市发改委为主管部门，整体组织和协调项目招商工作，并作为市政府代表负责项目的全面审批，在本项目过程中参与运作的主要包括北京市发改委常务副主任、基础设施处、价格管理处、外资处
2北京市交通委北京市交通委作为交通行业主管部门、《特许协议》的政府方签约代表，参与《实施方案》的编制和《特许协议》的谈判工作
3京投公司京投公司作为业主单位和项目的实际运作人，负责项目方案设计、招商、谈判等全方位的具体工作
为保证项目操作科学、高效，融资招商组聘请了财务顾问、技术顾问、法律顾问、客流顾问等专业齐全的顾问团队。项目招商过程中，各部门分工协作、紧密配合，保证了招商工作的顺利实施。
4号线项目以竞争性谈判方式，在全球范围内公开招募PPP社会投资方。在北京市发改委指导下，京投公司编制招商文件，一共举办了4次大型项目招商推介会，香港地铁公司、中信集团、西门子、新加坡地铁等10余家公司参与了投标。综合考虑多方因素，将“西门子-中铁建联合体”、“香港地铁-首创集团联合体”作为重点考虑对象。通过与两家联合体的竞争性谈判，经北京市政府有关部门的同意，“香港地铁-首创集团联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念等因素成功中标。
（四）签订特许经营协议
2005年2月27日，北京市交通委代表市政府与港铁-首创联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》。同时，香港地铁、首创集团和京投公司三方签署的《中外合作经营合同》和《资产租赁协议》，港铁-首创联合体与北京建管公司草签的《B部分委托建管协议》作为特许经营协议的附件。特许经营协议明确政府与PPP公司的权利与义务，为保证PPP公司进行项目正常的建设和运营创造条件，并建立相关的监管和激励机制。
2005年4月，北京市发改委向国家发展改革委上报了《关于报审北京地铁四号线特许经营外商投资项目申请报告的请示》（京发改〔2005〕159号）文件，将工程概况，项目运作基本思路，特许经营项目具体内容等情况进行了报告，并向国家发展改革委请示了合作公司组建方案。北京市发改委在请示中提出：项目总投资约153亿元，按7∶3的比例将全部建设内容划分为A、B两部分，占项目总投资30%的B部分由联合体组建的合作公司负责投资建设。项目竣工后，由联合体组建的公司在30年的特许期内负责运营、经营管理和设施维护。特许期满后项目全部设施完好、无偿移交。最后请示了合作公司组建方案，包括注册资本金人民币13.8亿元，股东为联合体三方组成单位，注册资本比例为49%∶49%∶2%，三方均以现金出资，投资总额与注册资本金之间的差额向境内外机构进行项目融资及其他方式筹集等，确保地铁4号线按期建成投入运营。
国家发展改革委、国家商务部核准批复以后，香港地铁公司成立全资子公司——4号线投资公司。按照中外合作经营合同的规定，4号线投资公司与北京首创集团、京投公司依据公司章程，注册成立特许经营公司——北京京港地铁有限公司，取得线路运营特许经营权。京投公司按政府要求对京港地铁公司4号线项目进行日常监管，以保证PPP方案在投资、建设、运营各个环节全面顺利实施。2006年4月12日，北京京港地铁公司与北京市交通委正式签署《特许协议》，标志着地铁4号线项目融资招商工作取得了圆满成功。
三、地铁4号线PPP模式实施效果评价
（一）实施方案与保障机制
为保证北京地铁4号线PPP模式的顺利实施，建立基础设施领域多元化投融资体制，在北京市发改委的指导下，北京市拟定了详细的实施方案和保障机制。
1.实施方案
北京市针对城市轨道交通项目有经营收入但不足以收回全部建设成本的特点，决定采取PPP模式吸引社会投资者合作建设北京地铁4号线。城市轨道交通运营成本、客流预测和票价结构等方面的实证研究表明，将轨道交通项目总投资的30%作为经营性投资，在30年的特许经营期内，是可以回收并获得合理投资回报的。北京市据此按照政府投资70%和社会投资30%的基础比例，开放轨道交通项目市场，按建设责任主体将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分（公益性部分）主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线总投资的70%，由政府负责投资建设；B部分（经营性部分）主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由北京地铁4号线特许经营公司负责投资建设。
