为实现《北京市城市快速轨道交通近期建设规划（2007-2015）》和《北京市城市轨道交通建设规划调整报告（2011-2015）》设定的宏伟目标，近年来，北京市加快了城市轨道交通建设速度，加大了城市轨道交通投资力度，“十二五”期间预计静态投资约为2800亿元，40%资本金由市区两级政府共同筹措，项目资本金以外的60%的资金通过多元化投融资方式予以解决。北京市发改委积极协同其他政府相关部门，出台优惠扶持政策，创新公共事业管理思路，合理匹配投融资比例，积极主导进行了银团贷款、短期融资券、中期票据、地铁债券、PPP、BT、售后回租、出口信贷、保险债权、信托融资等投融资创新实践，形成了城市轨道交通投融资的“北京模式”。与此同时，北京市发改委积极进行土地综合开发、市政债券、上市融资、资产证券化等投融资模式的可行性研究工作，为北京城市轨道交通投融资模式的进一步创新提供了智力支持。随着北京城市轨道交通投融资活动不断向纵深发展，逐渐形成了制度创新、模式创新和实践创新“三位一体”的投融资创新范式，具有深远的理论价值和实践意义。不仅如此，面对复杂的国际国内金融形势，近几年在北京市发改委的领导下，北京城市轨道交通投融资平台未雨绸缪、积极应对，提前构建投融资风险预警机制，推动城市轨道交通投资、建设和运营企业不断拓展业务领域，提高城市轨道交通内源性融资能力，为北京城市轨道交通可持续发展提供有效保障。
（第一节）创新公共事业管理思路，推进城市轨道交通市场化转型
城市轨道交通属于典型的公共事业，城市轨道交通公共服务提供与生产的组织与管理体制，直接反映了政府公共事业管理思路，其核心问题是城市政府如何管理城市轨道交通公共事业，怎样提供城市轨道交通产品和服务。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善，如何实现政府治理变革，推进城市轨道交通事业管理体制的整体性变革，成为摆在北京市发改委面前的一道难题。
随着北京市城市轨道交通建设规模的不断扩大，投融资供需矛盾日益突出，单纯依靠政府财政供给，不可能在短期内顺利完成《北京市城市快速轨道交通近期建设规划（2007-2015）》和《北京市城市轨道交通建设规划调整报告（2011-2015）》所提出的建设目标。不仅如此，完全由政府承担城市轨道交通的投资、建设、运营工作，还会引发新的政企不分、缺乏市场竞争压力、资源配置效率缺乏判断标准等问题。鉴于此，北京市发改委认为，解决北京城市轨道交通投融资压力，一方面需要继续坚持轨道交通建设专项资金政策，加大市区财政投入力度；另一方面，还需要创新公共事业管理思路，推进城市轨道交通市场化转型，充分调动政府和市场两种资源、国内和国外两种市场的优势，创新投融资手段，多方开源，平衡年度资金需求。早在2007年，北京市发改委在《关于我市近期轨道交通建设资金解决方案的请示》（京发改〔2007〕43号）中，就明确提出要完善轨道交通市、区共建机制，明确市、区责任；在建设高峰期，集中财力建立轨道交通建设专项资金；在还款期，充分发挥京投公司投融资平台作用，减轻政府还款压力等政策建议。此外，北京市发改委一直积极推动地下空间开发、站点综合开发、部分线路运营权招商等创新工作，在保障运营安全和服务水平的前提下，充分发挥线网规模优势，最大限度提高线网收益水平。
在北京城市轨道交通发展过程中，北京市发改委一直大力支持通过市场化运作来吸纳民间资本，提高城市轨道交通运作效率。根据《国务院关于投资体制改革的决定》等文件精神，市发展改革委提出加快推进完善核准制和备案制，建立科学便捷、行之有效的投资项目管理机制；积极推进政府投资注入方式的改革试点工作；建立健全政府投资责任追究制度、风险管理制度、后评价制度及社会监督机制等，为城市轨道交通投融资市场化提供法制保障。地铁4号线成功实施PPP模式后，北京市发改委主持了经济后评估工作，对4号线建设运营效果得出了客观、公正、合理的评价结论：从全寿命周期成本来看，引入民营资本节约了政府投资和成本支出，引入市场竞争机制提高了地铁运营效率。4号线PPP模式的评估为进一步加大城市轨道交通投融资创新力度积累了丰富的经验。
北京市发改委在公共事业转型方面的主要思路如图9-1所示。
从图9-1可以看出，对于城市轨道交通公共事业管理转型来说，北京市发改委有清晰明确的发展思路：通过保障政策体系建设、法人主体建设、治理结构建设、信用体系建设、风险防控体系建设等措施，针对城市轨道交通规划、设计、投资、建设、运营等关键环节，以投融资模式为重要载体，在政府主导下，稳步推进公共事业管理转型，不断改善城市轨道交通公共事业治理水平，提高城市轨道交通治理效率，完善公共治理机制，为北京市经济社会发展提供强大高效的运力支撑。
（第二节）政府服务型职能介入，推动城市轨道交通领域资源协同
一、发挥政府行政协调与市场价格协调的组合功效
北京城市轨道交通发展速度快，建设投资需求量大，建设时序紧张，短期内需要密集的现金流支出，对北京市财政造成了巨大压力。北京市发改委高度重视政府在推进城市轨道交通发展过程中的职能作用，出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等系列政策文件，政府通过服务型职能的发挥，搭建更有利于吸纳社会资本的投融资平台和载体，充分发挥“两种资源、两种市场、两种机制”的比较优势，即发挥政府资源和市场资源、国内市场和国外市场、行政协调和价格协调机制的组合效应，推动北京城市轨道交通领域的资源协同。
与一般工商企业不同，城市轨道交通具有特殊的社会属性、经济属性、政治属性、文化属性和科技属性。正是这些特殊属性的存在，决定了城市轨道交通既不能完全依靠市场，也不能完全依赖政府来投资、建设和运营。不管是政府还是市场，任何单独一方都不能有效地配置资源，而是应把政府职能与市场职能结合起来，把市场调节与政府调节结合起来，把政府资源与市场资源结合起来。在市场发挥作用的前提下，政府履行监管、行业管理职责，扮演国有资本出资人的角色，主导管控城市轨道交通规划、设计、投资、建设、运营、补贴等各重要环节，为城市轨道交通投融资创新提供基础性制度安排与核心资源布局。
公共经济学或政府经济学认为，在多数情况下，市场能够在资源配置过程中发挥基础性地位和作用。市场在价格机制作用下，通过供求关系调整来达到供求均衡。但是，市场经济不能解决外部性、垄断、信息不对称、不确定性、风险、收入公平分配和公共物品提供等市场失灵（MarketFailure）问题，决定了社会民营资本主动进入城市轨道交通建设经营领域的积极性不高。城市轨道交通是典型的网络型基础产业，随着北京城市轨道交通的快速发展，单纯依赖政府投资已不能满足城市轨道交通建设的需要，单纯依靠私人投资也很难满足北京城市轨道交通的资金需要。再说，由于上述市场失灵问题的存在，私人资本也不愿意对城市轨道交通进行投资。久而久之只依赖政府单打独斗了，受损的必将是整个城市轨道交通的发展和广大市民的利益，最终波及北京市经济社会的发展。
北京市发改委认识到，城市轨道交通具有特殊的经济技术属性，具有典型的准公共物品、外部性、社会基础设施特征。城市轨道交通资产专用性强，初始固定投入大，需发挥“两种”资源的组合优势，按照“政府主导、社会参与、市场运作”方针深化城市轨道交通投融资体制改革。在《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等文件中，北京市发改委提出，率先在城市轨道交通领域引入社会资本，通过开放城市轨道交通建设和经营市场，进一步实现资源整合，转变政府职能，改进管理方式，实行基础设施特许经营制度，打破行业垄断，形成有效竞争格局，逐步将政府资金从经营性城市基础设施项目中退出，集中投向非经营性城市基础设施项目，引进社会投资，盘活存量资产，加快首都城市轨道交通和基础设施建设。
二、发挥现代经济学理论和管理学理论的支撑功效
在北京城市轨道交通投融资创新过程中，北京市发改委十分重视经济学理论和管理学理论对投融资创新的重要支撑作用，重视理论学习和创新实践的紧密结合，从政府职能理论、公共物品理论、公交导向开发理论等入手，努力推动政府职能转变，积极探索土地联合开发等投融资创新模式，推动城市轨道交通市场化转型。
从政府职能理论来看，在北京市城市轨道交通发展过程中，北京市政府承担着政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。在政治职能方面，政府在北京城市轨道交通发展中起着维护安全稳定的作用。在经济职能方面，政府承担着宏观调控、制度供给、融通资金、市场监管等职责。在文化职能方面，政府承担着促进轨道交通科技进步、普及城市轨道交通科学知识等重任。在社会职能方面，北京市政府承担着保护城市轨道交通生态环境和自然资源的任务。
从现代经济学理论和管理学理论来看，外部效应理论认为，外部效应的产生是因为在经济活动中存在私人成本与社会成本，私人收益与社会收益之间的差异，城市轨道交通私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益，故政府提供城市轨道交通具有极强的正外部效应。公共物品理论认为，城市轨道交通是城市基础设施，具有准公共物品的属性，政府投资城市轨道交通，提供公共交通服务是政府的天然职责。市场与政府关系理论认为，市场经济实质上是政府干预下的市场经济，自由市场经济具有自身不可克服的经济周期，政府干预可以最大限度地降低波动幅度，增强经济的稳定性，故政府应全权参与城市轨道交通投融资过程，克服市场经济的不确定性，加强社会投资者信心，确保城市轨道交通建设运营有序进行。公共治理理论认为，在公共事务管理手段中，有市场机制和政府机制两种主要形式，为有效管理公共事务，可引入第三部门，形成由政府、市场和第三部门构成的公共事务治理结构，故政府应在城市轨道交通领域引入市场机制，构建承担城市基础设施投融资职能的投融资平台，有效改善城市轨道交通治理结构。制度变迁理论认为，制度包括正式制度与非正式制度，宪法、法律、规章等是正式制度。当制度变迁的潜在收益大于可能的潜在成本时，就会引起制度安排的创新，故政府应在城市轨道交通领域进行制度创新，促使潜在收益转化为现实收益，实现惠及民生的目标。项目区分理论认为，按照是否设置收费机制，将项目区分为纯经营性、准经营性和非经营性项目，并根据项目属性决定项目的投资主体、运作模式、融资渠道、权益归属等事项，故政府需合理界定城市轨道交通项目性质，明确投融资操作相关事宜。啄食顺序理论认为，从融资成本和企业控制权角度来考虑，为新项目进行融资时应遵循企业内部股权融资（留存收益）、债务融资、外部股权融资的融资顺序，故政府在为城市轨道交通投融资时，要综合平衡财政投入、银行贷款、社会资本融资等多种投融资渠道，实现政府管控下的城市轨道交通可持续发展。公交导向开发（TransitOrientedDevelopment，TOD）理论认为，针对城市发展过程中小汽车导向开发模式，低密度、土地利用单一、无序蔓延趋势，公共交通严重衰退等问题，应加强包括城市轨道交通在内的公共交通的发展，促进绿色环保和低碳节能交通运输方式的发展，故政府需加大投融资力度，支持城市轨道交通发展，提高城市轨道交通出行比例，鼓励“土地+轨道交通+物业”发展模式，促进城市轨道交通与城市良性互动发展。
三、发挥北京市发改委制度机制顶层设计功效
在现代经济学理论和管理学理论的指导下，北京市发改委按照服务型政府的内在要求，充分发挥政府职能，进行制度机制顶层设计，注入政府财政资金，构建“投资、建设、运营”三分开的建设运营管理体制，主导了地铁4号线的PPP投融资模式，在政府特许经营制度下，突破了传统城市轨道交通运营管理模式，如图9-2所示。
从图9-2可以看出，在北京城市轨道交通领域，为发挥政府资源和市场资源的协同效应，需要政府进行顶层制度设计，进行体系化的市场建设，由北京市发改委每年注入100亿元、150亿元或更高数额的资本金，在投资、建设、运营“三分开”体制下，先在运营模块引入社会资本，发挥社会资本经营管理优势，为市场提供优质的城市轨道交通运输产品。
（第三节）优化投融资配比，构建城市轨道交通投融资“北京模式”
一、北京城市轨道交通投融资需求量呈现快速增长态势
目前，全国已有36个城市上报了城市轨道交通规划，其中28个城市的轨道交通发展规划先后获得国务院正式批准，第一轮批复15个城市，第二轮批复13个城市。根据规划，到2015年，全国将建成轨道交通线路100条，总里程达到2900多千米；到2020年建成176条，总里程达到6200多千米；到2050年建成289条，总里程达到近11700千米。国务院批准的城市轨道交通建设规划表明，2015年，我国城市轨道交通总投资预计达1万多亿元。2020年，总投资将超过3万亿元。到2030年，总投资将高达6万亿元左右。如果考虑到未来工程建造费用、征地拆迁费用、人工成本的上涨及通货膨胀的影响，未来城市轨道交通资金需求量还会进一步提高。
