消现为某些理事国所使用的所谓间接否决权。”安理会应采取少数服从多数的原则。还有一些国家认为，应当历史地看待否决权，否决权尽管可以被滥用，但也可以用来阻止通过任何侵略性的或损害弱小国家利益的决议，以维护真理和正义。现阶段取消五个常任理事国的否决权不仅没有必要，而且是不现实的。它们主张对否决权的使用范围进行限制，对大国行使否决权建立必要的制约机制，不应再扩大否决权的范围。五大常任理事国至今没有公开发表有关取消或限制否决权的意见和观点，这实际上就是五大国对于否决权改革的态度，即保持现有五个常任理事国地位不变。《联合国宪章》本身的规定及大国对否决权的态度决定了否决权制度的改革目前不能成行。在可预见的将来也很难找到比较理想的办法。因此，否决权的改革将是一个漫长的过程。正如中国常驻联合国副代表王学贤大使所指出的，“由于安理会改革的复杂性和艰巨性的特点，决定了它不可能一蹴而就。”也正因如此，1997年联合国秘书长安南提出的题为《革新联合国》的一揽子改革计划中，有意回避了安理会改革这一敏感问题。
三、联合国维和行动的改革
联合国维持和平行动原是联合国为帮助冲突地区恢复和平而采取的派遣军事观察员或维持和平部队的行动。冷战结束后，面对新的国际安全形势，联合国维和行动不仅数量大大增加，而且其指导思想、形式和任务构成等均发生了变化。就维和行动的实践来看，维和行动已突破了以往的许多惯例和原则，如：派驻维和人员要征得各方的同意，不干涉到一国的内部事务，维和行动是非强制性的，不主动使用武力，德国、日本不能向海外派兵等，由此引发了不少政治法律问题。特别是联合国在索马里和前南地区的维和行动变质，受到了国际社会的批评和质疑。因此，为了使维和行动能袁士槟、钱文荣主编：《联合国机制与改革》，北京语言学院出版社，1995年，第89页。
《人民日报》，1996年11月4日，第6版。
真正发挥其作用，国际社会强烈要求对联合国维和行动进行总结和检讨，在此基础上对联合国维和机制进行全面的革新，以规范维和行为。在国际社会的大力推动下，2000年3月，安南秘书长宣布成立以阿尔及利亚前外交部长布拉希米为首的专门研究改革维和行动的小组。8月23日，布拉希米专家小组向联合国大会和安理会提交了报告。该报告就联合国维和行动提出了如下主要建议：
（1）主旨和战略：遵循有效的防止冲突战略，以减少维和军事行动、紧急人道救援、战后重建等费用；维和人员应有保卫自己和维护维和任务的能力，以对抗暴力破坏维和与和平协议的力量；立即制定更完善的缔造和平战略，使维持和平人员与缔造和平人员配合起来，以取得持久和平、为维和行动预设结束期限。（2）训令：秘书处“在安理会制定或改变训令时必须告知它需要得知的一切，而不能只拣好听的说。”（3）过渡时期民政管理：设立国际法律专家组研究制定临时刑法，供联合国临时执掌行政权的地方（如科索沃、东帝汶）使用。（4）时限：“传统”维和在30天内、“复杂”维和在90天内必须部署完毕。（5）人员：会员国共同努力建立旅一级的多国部队，能在上述时限内及时部署；各国并应建立民警警官储备；不设常备联合国部队，但秘书处应制定由各国提供的军事、警察官员和专家名单各100名，以便能在接到通知7天内建立新的行动总部；修改民事专家服务条件，以吸收合格人员，论功行赏。（6）速度和效率：
秘书长应有资金在安理会批准前开始筹划组织维和行动，以便批准后及时部署。战地维和部队应有管理预算的较大自由。（7）维和经费：维和已历经52年，现应把维和视同为联合国“核心活动”，不应再是“临时责任”，因而应将它列入联合国经常预算内。布拉希米专家小组的报告对秘书长地位的加强和对维和期限及维和经费的明确，有利于提高联合国维和行动的效率。但其对强制性行动与缔造和平的强调则完全满足了西方国家的要求。因此，该报告很难得到国际社会的普遍认同。
就目前来看，联合国维和机制改革主要应解决以下几个问题：
第一，健全立法，使维和行动制度化。
维和行动是联合国最成功的创新活动，但维和行动至今未有形成一种规范的国际制度，它只是联合国解决地区争端所采取的一种手段。制度化是靠立法来保证的，但《联合国宪章》对维和行动没有作出相关的法律规定，甚至连维和行动的概念都没有明确的界定。由于既没有一个正式的、统一的定义，又没有一套见诸于法律文书的行为准则，因此使得维和行动的指导原则、组织原则及指挥运行机制混乱不清。联合国维和行动的建立和实施遵循的是在实践中形成的一系列不成文的指导原则，且概念解释不一。这使维和行动表现出很大的随意性。比如对于一国内部冲突是否威胁或破坏了和平，联合国的判定往往是根据少数大国的意愿作出的，存在着某种片面性或“双重标准”，结果出现了联合国在有的地区大肆干预，甚至动用武力，而对有些地区的大规模人道主义灾难不闻不问的情况。维和行动的制度化缺失所导致的随意性使一些维和行动缺乏明确的政治、军事目标，有关行动手段的规定也不够具体和明确，联合国过去提出的维和行动应遵循的主要原则被随意打破。特别是冷战结束后联合国维和行动正从“维持和平”向“强制制造和平”转变，动辄诉诸武力，这不仅是对传统维和的政治界限的大大超越，而且严重违背了联合国宪章的宗旨和原则，结果使维和部队由中立的第三方变成直接卷入冲突的当事方，维和行动的公正性和中立性受到极大威胁。另外，维和行动的制度化缺失不仅使维和行动的经费来源和后勤供应等难以保证，而且使维和行动的指挥运行机制不够完善。参加维和行动的各国部队名义上听从联合国的指挥，但实际上却是各国控制着自己的每一步行动。美国和意大利部队在索马里行动意见分歧就是极好的例证。从理论上说，没有形成定制，缺乏明确且有约束力的行动规范，维和行动就可以在实践中根据情势需要，而进行灵活的调整，这使维和行动产生了实际的和想象的扩展空间。但是想象空间的扩大往往会导致王杰主编：《联合国遭逢挑战》，中央编译出版社，1995年，第39页。
维和行动实践的变质和走形，最终助长维和行动的扩展失控并为某些大国插手和操纵维和行动提供可乘之机。1993年下半年发生的联合国部队向索马里平民开枪、轰炸艾迪德派游击队及过多地介入前南地区武装冲突等事件就是维和行动过度扩展所产生的直接后果，这些事件严重损害了维和行动的声誉并使联合国维和人员蒙受了重大损失。因此可以说，无法可依及由此产生的制度化缺失是目前联合国维和行动所有问题的根源。维和行动的发展不能没有界限和行动准则，这些都要靠实现制度化才能实现。因此国际社会应当尽快修改《联合国宪章》或制订一项内容全面、具有普遍约束力的法律文书，以使维和行动具有明确的法律基础，从决策、执行到监督、评估全过程均做到有法可依。
第二，建立健全后勤保障系统，解决维和行动资源和经费的严重短缺。
联合国维和行动的迅速发展带来资源和经费负担的日益加重。联合国毕竟不是超级大国，秘书长不是总统，安理会当然也不能算作是国家机器。因此联合国既没有完全属于自己的军队和警察，也缺乏训练有素的指挥和高级行政人员，更没有可靠的经费来源。它所需的一切人员费用均需成员国承担。安理会一旦决定采取维和行动，联合国秘书长的一项重要任务就是向成员国募集军事、文职人员及设备等。募集资源的任务极其艰巨，这不仅是因为所需资源越来越多，而且因为提供资源的国家拥有各种考虑与顾虑。虽然许多国家表示支持维和行动，但却不愿更多地承担义务。单就军事资源而言，目前所谓的联合国“蓝盔”部队只有7万人左右，平均每个成员国只需派出300名军事人员。但事实上，“蓝盔”的人员构成是极不均衡的，三个经济超级大国美国、德国和日本派出的维和人员总数不到800人。长期承担联合国维和任务的加拿大、北欧诸国、印度等近年来由于国防预算削减和人员裁减等原因已无法再继续提供大量受过严格训练能够胜任各种新型任务的维和部队，迫使联合国不得不将目光投向那些过去不参加维和行动的国家身上。联合国维和行动的障碍不仅在于它难以动员超国家主权的军郭隆隆等：事资源，而且在于它缺乏用以支持这种军事资源的经济资源。经费不足是维和行动面临的突出难题。冷战后联合国维和行动次数增多，规模扩大，费用也节节攀升。按1987年联合国维和行动的费用2．33亿美元为基点，1993年时维和经费已到36亿美元，相当于冷战前每年维和支出的15倍。仅在波黑地区的4万维和人员，其年度开支就在30亿美元以上。因此，维和行动经费增长已远远超过联合国财政所能承受的限度。维和经费的来源包括：联合国正常预算、当事国承担、自愿捐款和正常预算外的特殊账户即会员国按比例提供的维和费，后者是维和经费的主要来源。但是由于美国等会员国拖欠维和费现象十分严重，使得联合国维和经费不足问题日趋严重，许多维和行动陷于困境，只能勉强度日。经费不足使强化维和行动的改革设想无法实现。因此，建立一个持续、稳固和公正可行的资源供应机制和财务保障机制，是联合国维和行动正常进行并得到发展的必备条件。
第三，建立并完善监督机制，使维和行动避免受大国操纵。
联合国的维和行动离不开大国的支持与合作。但是，维和行动一旦为某些大国所支配和操纵，则必然会引起矛盾激化，使本来正义的行动改变性质，结果只会使和平事业南辕北辙。冷战结束后，一方面地区冲突出现国际化的趋势，地区冲突的解决开始由过去一两个大国利益交换的结果越来越多地被联合国组织的或在联合国旗号下的联合行动所代替。这种地区冲突国际化的形成标志着当今世界各国各地区在世界事务中相互依存度在不断加深，这使联合国成员国之间的合作成为必要。但另一方面，以美国为首的西方发达国家不仅在安理会等核心机构占有明显的主导地位，而且在承担维和行动经费、提供兵员和设备等方面也占有优势。他们在维和领域的有关问题上拥有比较大的发言权，这就不可避免地使安理会维和问题的决策经常带有西方色彩。美国等西方大国都想利用普遍看好的联合国为自己的战略利益服务。
在西方大国的影响下，联合国对维和行动的指挥和调动往往陷入被动；而当出现问题和失误时，联合国却往往成为“替罪羊”，不得不承受来自各方面的批评。一些大国还以联合国名义并打着“促进民主、保护人权”的旗号，帮助一些小国维持“秩序”，而实则肆意干涉别国内政，并将此作为发挥世界领导作用的手段，企图介入和控制别国，其行动已明显地超出维和行动的界线。一旦他们的图谋难以得逞，他们甚至将联合国一脚踹开。在科索沃危机中，北约就公然绕开联合国对南联盟实施军事打击，大大削弱了联合国在维护世界和平与安全中的作用和影响，使联合国处于面临边缘化的危险。这对联合国在维和行动中的权威地位不能不说是一个严峻的挑战。大国强权政治只能导致联合国维和机制在冲突和热点地区失灵，并造成危机升级，战乱加剧。因此警惕和避免少数大国利用和操纵联合国维和行动是使维和机制有效运作并取得成功的重要前提。为此，必须建立完善的监督机制，对联合国维和行动自始至终进行有效的监督。这一机制应包括：提高联合国成员国在维和行动中的决策发言权；建立信息反馈系统，使安理会和广大成员国了解维和行动执行过程中的全部情况，以便及时作出适当的调整；加强对维和行动的统一指挥和控制，明确其中的权利与义务；实施强制性手段应有一定的界线和明确的目标，在必须使用时应有明确的授权，由安理会实施政治指导，联合国统一指挥，并妥善处理维和行动完成后的遗留问题。总之，就维护世界和平与安全而言，联合国必须进行必要的改革，才能适应新的国际安全形势与世界人民对和平的要求。但是，联合国的任何一项改革都是一个十分复杂的系统工程，如何改革直接关系到联合国的发展和人类的未来。因此，联合国的改革必须要以人类的共同利益为归依。正如中国外长在第47届联大发言中所阐明的：“联合国改革应有利于维护成员国的主权，联合国的改革应有助于国际冲突的和平解决，联合国的改革应有益于世界各国经济的均衡、健康、持续的发展，联合国的改革应体现出民主、公正、客观合理、平衡有效的基本原则。”
1992年9月25日《人民日报》。
