完善家庭承包经营责任制是指在稳定的基础上，针对目前家庭承包经营责任制中存在的所有权主体模糊、承包经营权不完善等弊端进行不断修正的过程。①明晰集体产权关系，严格限定农地所有权主体的权限。②强化和细化承包权，将农户单一的经营权划分为占有权、使用权、收益权和有条件的处置权，四权统一于农户的承包权。③在承包期内，允许农户在不改变农业用途的前提下永久或暂时转让农地承包权中的使用权，并获得合理的经济补偿。稳定和完善家庭承包经营责任制是推进农地使用权市场化流转，提高农地资源配置效率的基础和前提。
2．积极培育农民企业家队伍。农民企业家的缺乏，使农业生产经营在分散细碎的土地规模条件下，很难实现结构的创新和经济效益的提高，农村生产要素不能实现高效配置，土地流转受阻
当前促进农村土地市场化流转应大力培育企业家型农民的成长，具体措施有：①对具备一定知识基础的农民进行培训，培训内容包括农业科学技术、企业管理、市场营销、wTO运行规则、国际市场发展趋势、创业意识及创业精神等。造就一批新型农业经营者，为农民企业家的成长储备人才资本。②大力宣传农民企业家的成长事迹，宣传他们怎样发展新型、优质、高效农产品，怎样把握和开拓市场，怎样通过土地流转扩大经营规模、提高经济效益，为他们创造一个积极的成长氛围。③从税费减免、银行贷款和政府财政等方面对企业家型农户的成长给予资金扶持，同时，支持和鼓励外部经济主体到农村经营农业，解决农村内部企业家型人才的不足。
3．建立完善的社会保障体系，淡化土地的社会保障功能
农村土地为农民提供了生产和社会保障的双重功能，这是兼业农户为什么不愿意轻易放弃土地的根源所在。建立完善的社会保障体系，可以淡化土地的社会保障功能，从而有利于土地市场化流转。具体措施是：①在城乡工商企业中推行全体劳动者养老保险和失业保险制度，彻底废除歧视"农民工"的各种政策，城乡企业中的"农民工"都应成为社会养老保险和失业保险的对象。②在农村建立和完善最低生活保障制度，使无地或少地的贫困农户，要有基本的生活保障。③随着农村经济的发展和社会进步，城镇职工目前享受的养老、失业、医疗保险和社会福利要逐步扩大到广大农民身上。
4．实现城乡统筹就业，推动农业劳动力转移，解决农业兼业问题
兼业农户在现阶段农业家庭经营中已相当普遍，兼业对农业生产带来的最大弊端是阻碍了农民的结构性变迁，使土地使用权流转不畅，从而不利于农业的规模化经营。农业兼业问题的原因是多方面的，但城镇对农民的歧视、排斥和不接纳是最主要的原因。实现城乡统筹就业，推动农业劳动力转移，使农民变成真正的城镇工人，自然有助于解决农业兼业问题，也将促进土地使用权的流转。
5．发挥市场机制，确定合理的土地价格，调整收益分配
土地价格是土地供求双方经济利益关系重要的调节器，也是平抑土地市场的重要杠杆。要让更多的土地通过拍卖、招标等方式出让其使用权，农地非农化过程中要将农地的非市场价值（食物安全、生态环境等）逐步纳入农地的价值核算体系，应提高农地征用的补偿费标准。一方面，使农民得到应有的补偿。另一方面，限制人们对农地非农化的需求。利益分配方面要抑制地方政府及农村集体组织为获取巨额土地收益而推动农地非农化的倾向。要增加农民在土地价格收益分配中的比例，增加对土地开发复垦专项基金的提取比例。
6．因地制宜，采取多种形式促进土地交易
目前，全国各地土地流转的形式有"两田制"、股份制、股份合作制、"四荒拍卖"、土地使用权租赁、反租倒包、转包、转租、联营、抵押托管等多种多样。要根据当地农村实际，充分考虑特色产业规模、农户经营能力及农户流转的意愿等，在坚持家庭承包责任制的基础上探索形式多样、灵活方便的流转方式，促进地产交易。
7．加强农地交易法规建设和市场管理
要加快建立农村土地流转政策法规，逐步规范农地流转行为，降低交易成本；要实行统一领导、民主公开、权责明确、合同管理，最终实现农村土地有序、有偿、有效和可持续流转。
2．4农村资金市场建设
改革开放二十多年来，政府在农村金融领域实施了一系列改革措施，诸如农村信用社与农业银行脱钩、按合作制原则规范农村信用社、促进农业银行运作和经营上的商业化、成立农业发展银行、取消农村合作基金会等，对完善农村金融体系、稳定农村金融市场、强化为"三农"的金融服务等起了很大作用。庆阳市农村经济发展落后，相对于农村资金需求，农村资金服务的供给严重滞后，农业投入资金短缺，农户和农村企业贷款难的问题仍很突出。
_、农村资金市场的供给主体和需求主体
目前，庆阳市农村资金商品供给主体包括正规金融组织和少量的非正规的民间金融组织。正规金融组织主要是农村信用社、农业银行和农业发展银行，在农村资金供给方面正规金融组织发挥着主导作用，尤其是农村信用社，对大多数农村居民和农村企业而言，提供着农村资金的垄断性供给。
农户和农村企业是农村经济活动的主体，他们也构成了农村资金需求的两大主体，由于农户和农村企业具体的经济活动内容、经营规模等不同，对资金需求也表现出多层次性的特征，农村资金需求主体具体有以下几类：①农村贫困户，这部分农户不仅生产而且生活所需资金都比较短缺，对资金的需求迫切，但家庭收入低，承贷能力差，贷款的风险大，一般被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以特殊方式满足资金需求，如政策性金融的优惠贷款、民间渠道的小额贷款及政府财政性扶贫资金等。②温饱型农户。家庭收入比较稳定，生活上基本解决了温饱。资金需求主要是为了生产，具有一定的负债意识和还债能力，一般比较讲究信誉。目前，这部分农户是农村信用社主要的贷款供给群体，信用社对这部分农户的小额贷款比较安全，贷款回收率高，所以他们的贷款需求一般均能得到满足。③市场型农户。以市场为导向，从事具有一定规模、专业化较强的生产经营活动，这部分农户在农村经济落后地区占的比例不大，但对资金的需求大，由于缺乏有效的承贷机制和正规金融组织提供贷款所要求的抵押担保，获得银行贷款的难度很大。有研究表明，就全国而言，仅有20％-的农户能够得到贷款，而这部分贷款占农村金融机构借款量的80％（何安耐2000年）。④乡镇企业。乡镇企业一般以当地资源为依托，生产面向市场的资源利用型产品，由于生产规模、区位、技术、管理等多种因素，生产经营的风险比较大，所以金融机构对其贷款的风险也大。尽管乡镇企业事实上一直是农村信用社、农业银行资金供给的主体，但乡镇企业发展中资金短缺的问题一直比较突出。⑤其他企业。主要是农业产业化经营链条中的龙头企业，由于各级政府对农业产业化经营的高度重视，所以这些企业获得商业银行贷款的难度相对较低，而且还可以取得政策性资金支持，但总体上资金短缺仍是这类企业发展壮大的制约因素。
目前，农户对信贷的需求不断增加，主要体现在扩大生产需求、生活消费需求、子女教育需要等多个方面，信贷需求与信贷供给的矛盾更突出。
二、农村资金的流失问题
改革开放以前，我国传统的计划经济体制下一系列的制度安排实际上确保了农业、农村对工业和城市发展的巨大支持。"农村金融机构只是动员农村储蓄的提供城市工业化资金的一个渠道"（林毅夫，2000年）。经过二十多年的改革后，农村金融机构通过储蓄的方式把农村社会的闲散资金集中起来，除了少部分再贷给农户外，大部分仍源源不断地流向城市。仅1998年，我国农村信用社农户存贷款活动中的存差占当年年底存款余额的75％，农户贷款仅相当于其存款的25％，资金净流出达7782亿元。巨额的农村资金"非农化"为城市工业化和农村城镇化提供了大量的资金来源，与此同时，使农村社会供需矛盾突出的资金要素更加稀缺。
农村资金流失的渠道除了农村信用社外，还有其他商业银行和邮政储蓄机构，这些商业银行在农村吸收储蓄存款，但对农户和涉农企业的贷款相当少，甚至根本就不对农户和涉农企业发放贷款。而邮政储蓄的资金是直接上缴中国人民银行，只存不贷，所以农村资金进人邮政储蓄便意味着从农村的流失。农村资金流失的问题，既有制度的原因，也受到经济规律的支配。市场经济条件下商业银行资金的流向决定于利润原则，农村经济发展落后，经营农业效益比较低，农民难以承担正常商业利润，向农民发放贷款的风险较大，而且贷款额度小，工作量大，成本高，贷款收入微薄。所以，农户和农村企业很难得到商业银行和信用社的贷款，农村资金流向城市工商业领域的"非农化"现象反映了农村与城市经济发展的差距，其根源在于城乡二元经济结构的桎梏。
三、传统农村合作金融组织流于形式
现存的农村信用社是在20世纪50年代中期成立的农村合作金融组织，与农村供销合作社、农业生产合作社一样是我国合作化运动的产物。信用社在成立之初坚持了入社自愿、退社自由、为社员服务、强调民主管理的原则，但随后的人民公社化运动和几十年计划经济体制下的运作，使信用社失去了为"三农"服务的初衷，背离了合作制原则，农民自己的合作金融组织变成了准官办金融机构，经过多年的改革，信用社的本来面目仍难以恢复。
1．名为社员入股，实则产权关系不清，所有者缺位，社员无法对信用社负责
信用社在发展的初期阶段其运作是比较健康的，资金由社员自愿人股筹集，实行民主管理，主要服务于"三农"，但在后来的发展过程中，逐步发生了"变异"，产权构成上背离了社员人股的原则，社员股金在信用社总资产中所占的比重越来越小，有些信用社甚至已没有社员股，信用社的历年积累都变成了集体股，信用社产权关系日益模糊，掩盖了信用社资产的真正所有者。由于产权关系不清，民主管理就无法落到实处，形成了事实上严重的"内部人控制"问题。信用社贷款对象的选择、贷款规模的确定、经营利润的分配等重要决策很少有社员参与，更谈不上对信用社管理层的监督约束。即使产权关系清晰的信用社，由于社员股金数量很少，占信用社资产总额的比重很低，加之几十年浓厚了官办色彩，农民群众与信用社的关系主要是存、贷款业务，且存款多、贷款少，缺乏对信用社的认同感，既没有能力也不愿意为几元、几十元的股金花费太多的成本（时间）去关心、监督信用社的经营与发展，所有者缺位形成了经营无人负责，风险无人承担的问题。
2．经营上商业化的城市及工商业导向性使信用社背离了合作制原则，失去了为"三农"服务的方向。受农业银行的代理领导和管理期间，信用社实质上已经演变成国有商业银行的基层机构
信用社与农业银行和其他商业银行一样，执行统一的货币政策，受到同样体制因素的约束，甚至在业务经营和管理方式上也基本一致，经过多年发展，绝大多数信用社以追求利润为目标，信贷资金投放的重点转向了农村工商企业，变成了事实上的农村商业银行。农村信用社业务经营"商业化"的同时，服务对象也城市化。一方面，信用社最初按行政区划设置，不仅乡村有，城镇也有农村信用社的机构网点，随着我国经济的快速发展，工业化、城镇化水平不断提高，位于城郊地带的农村信用社客观上已远离了农村而被纳入城市范围，其服务对象必然发生变化。另一方面，信用社在农村资金市场上发挥了"漏斗效应"，通过储蓄，集中了农村社会大量闲置资金，以相对隐蔽的方式"漏"向城镇，服务于城镇工商业，造成农村资金的流失。信用社的这种经营导向，对农民带来的直接后果是：农民社员难以从自己的合作金融组织获得贷款，不能真正享受到互助合作给他们的好处。
四、完善农村资金市场的对策
（一）发展多种金融机构，实现农村金融组织的多元化。
农村金融市场需要大量的金融机构的存在和社会公共投资机构的参与，农村经济的发展和农民较高的私人储蓄率客观上为这些金融机构提供了发展的基础和足够的增长潜力。①中国农业银行是农村中小企业贷款的主要供给者，要从健全银行贷款决策机制人手，使直接面对客户的信贷人员成为决策人员，有效解决农村中小企业贷款难的问题。②中国农业发展银行是国家支持农业、农村经济发展的政策性银行，也是农村经济主体信贷资金的供给者，要进一步发挥政策性资金的支持作用。③农村信用社虽背离了合作制的初衷，但仍是农户小额信贷的供给主体，要进一步深化改革，加强管理，发挥合作金融组织在农村经济发展中的巨大作用，同时应根据经济发展的多样性，允许有不同形式的信用社存在。④发展农村保险机构，特别是农村养老保险业，在完善农村社会保障的同时，使成长的养老保险基金资产为农村金融资源提供一个承载主体。⑤允许民间金融存在，但要积极诱导规范运作。民间借贷以其融资速度快、信息成本低、利率弹性大、渠道广、回收快等优点而普遍存在。但其缺点也非常明显，利率高、风险大、欺诈性、隐蔽性、不可控制等，有时会严重影响农村正常的金融秩序，甚至会危及社会稳定。当前既要充分利用丰富的民间资本、民间借贷对农村经济发展的作用，又要严格监控，合理规范，使民间借贷不能出现严重扰乱社会治安和金融秩序的情况。
（二）继续深化农村信用社改革，大力发展合作金融组织。
