甘肃历来是军事要区，在清代一直受到高度重视，但在研究这段历史的时候，人们却把目光更多地集中在左宗棠镇压回民起义与收复新疆等问题上，对甘肃原有军队的废弛状况与左宗棠对甘肃军制的改革情况涉及较少，实际上，这也是左宗棠治理甘肃的重要内容之一，有必要专门进行记述。
（一）甘肃军制的废弛与腐朽状况
清初，清王朝在各省冲要关口派驻八旗、绿营以弹压地方。在甘肃派拨的八旗兵，分驻在宁夏、凉州和庄浪（永登）。由将军、副都统、城守尉领辖。绿营兵有二提五镇，分驻宁夏、固原、河州、西宁、甘州、凉州、肃州等地。此外还有督标兵五营及各地防勇。不算八旗兵人数，仅绿营一项，兵员即达82880多人。驻兵数量之庞大，为历朝所仅见。但到清末时，八旗、绿营已腐败不堪。平时，他们坐食优游，为害地方；战时，一触即溃，“见贼先逃”。再加上太平天国起义爆发以后，甘肃制兵“抽调出征的，也很不少，兵力自然不足。还有甘肃是靠各省协饷的，也为太平军兴，各省自顾不暇，就无力再协济甘肃。……其时每饷银一两，只照时价发八钱五分，还要缓发两成。河西各郡，搭放一半麦子。财政上的窘态如此，原有的兵已常怕饥溃，怎样再能添兵；而挨到咸丰十年，还被迫只好裁兵。所以（陕甘）两省变局发生，本身实在没有实
力应付”。《左文襄公在西北》，第26页。
同治初年，大规模的陕甘回民起义东起陕西渭南，西至甘肃肃州、安西，蔓延陕甘全境。清廷派多隆阿为钦差大臣，督办陕甘军务。派提督雷正绾，总兵陶茂林、曹克忠带兵堵剿。但清兵军纪败坏，营制废弛，“将不成将，兵不成兵，无贼则滋扰，见贼则狂奔”张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第381页。，成了为害地方的祸首之一。
据载，陕甘总督熙麟“性本狂悖”，在庆阳督办军务，“不出屋门，终日与武弁委员沉醉酣歌”。前后耗费饷项军费30余万两，“失陷宁夏、平凉，略无愧耻”，最后竟“扬威而去”。“信任刀匪冯元佐以为大将，见贼而奔……；信任河南勇，补以参将实缺之马天祥，奸淫抢劫，无所不为。”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第379页。布政使恩麟，本属纨绔出身，“畏葸无能”，毫无主见，护理陕甘总督时，“仓皇失措，颠倒错乱”。在军务方面一无所知，一筹莫展，这些人“既不读史鉴经世之书，又无正人君子从而指教，目不识丁，眼光如豆，奉劣幕为名师，受属员之挟制”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第370页。，但“二人皆有奥援，故偾事而犹安其位”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第369页。
当时主持甘肃军务的提镇将官有穆图善、雷正绾、陶茂林和曹克忠。除曹克忠治军较严、声誉较好外，其余三个皆有劣迹。比如穆图善，初在多隆阿手下任职，镇压过太平天国革命。此人“与战阵攻取，全不了然。多隆阿视之为奴隶，穆图善尊之如父兄，言语嗫嚅，进退趑趄，有忍人之所不能忍者”。多隆阿死后，穆图善统其旧部，“其人好利无能，所部如黄金山、孟宗福等，一概不服调遣，兵勇亦逃亡过半。所部杀掠奸淫，一月之间，至四百余起，逼死民间妇女一百余人，报案山积，穆图善一概徇庇纵容。兵饷索之不已，白面任意需索，旋即兵勇售卖”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第340页。军队调防时，“所带各勇，自为队伍，三五十成群，淫抢无所不至”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第405页。，“一路如火燎原，甚于盗贼”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第340页。
固原提督雷正绾，“既困于烟”，“兼迷于色”，军队全无纪律，“将领颇有思去者”。嗜吸鸦片，每日需膏二两，不管是行军还是打仗，一旦烟瘾发作，“则须觅一间僻处所过瘾，精神日短，身体日衰”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第339页。所带兵丁“军律废弛”，涂炭生灵，无所不为。一次，雷正绾亲兵在街奸抢，连杀三人，砍伤一人，竟扬长而去张集馨：《道咸宦海见闻录》，第361页。
总兵陶茂林“性情尖猾，贪财好色”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第341页。，当时他坐镇兰州，捍卫省城，“街市滋扰不堪。兵勇于省外掳来女人，在省出卖。恩仁峰（恩麟）奉之若神明，不敢撄其锋。民间俱要需索，否则纵兵奸抢”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第405页。正由于省内清兵，形同匪盗，腐败日甚，于是就有“雷（正绾）军一溃于宁夏，再变于泾川；陶（茂林）军一溃于通渭，再变于安定；曹（克尽）军也败退于金积堡，都（兴阿）军也失利于花马池”《左文襄公在西北》，第28页。的败绩。“再就西路来说，安肃道黎献，用兵河西，起先很得手，不料战胜而骄，大败于肃州，一蹶不振。”乌鲁木齐提督成禄，过河西出关，清王朝命他顺便平乱，“不料乱平不得，却就此盘踞高台，不肯出关，实在也是不敢出关”《左文襄公在西北》，第28页。
除了上述腐败情形，这些清军还经常发生倒戈、哗变及叛乱事件。1865年4月间，陶茂林的军队驻扎在安定，由于上司克扣粮饷，军队又屡吃败仗，军心不稳，发生了大规模的哗变，变乱后叛者十余营（每营约五六百人，大多湖南人），经陕西回湘，陕甘清军一路堵截，五个月以后才被镇压。未叛变者，只有五营。紧接着，雷正绾军又叛乱。起初，其部将胡大贵、雷恒攻金积堡失败，死伤惨重，粮饷悬虚，遂发生哗变。变兵围逼泾州，并与赫明堂领导的回民军合并。雷正绾“泣涕开导，百计抚慰”也无济于事。未叛变者仅六营之数。1866年2月，长江水师提督杨岳斌来兰继任陕甘总督，他一到任，督标兵就发生兵变。督标兵因与湘军待遇不同，趁杨岳斌外出巩昌途中，发动兵变，将督、协两署委员、幕僚、亲兵、随丁等皆杀之，等杨岳斌回来，大肆镇压督标兵，又株连了许多无辜。总之，甘肃省内清兵，形同匪盗，腐败不堪，已成不可挽回之势。正如左宗棠所概括的“甘肃之军，不能卫民，反以扰民；甘肃之官，不能治民，反激民为乱”《左宗棠全集·札件》，第167页。他不由发出了“甘肃吏事、兵事均不可问，整理最难”《左宗棠全集·家书·诗文》，第146页。的感叹。正因为有这样的驻军，官府势力日蹙，无法应付各地如火如荼的回民起义军的攻击，只能坐困兰州、秦州等少数战略据点，全省大部分地方遂为金积堡、河州、西宁、肃州等四大回民起义军势力分割与占据。
（二）左宗棠对甘肃军制的改革
左宗棠于同治五年（1866年）九月奉调赴西北，从同治七年十月起到同治十二年九月克复肃州止，用了将近五年的时间镇压了陕甘回民起义，收复了甘肃各地。光绪元年（1875年）三月，他又奉命督办新疆军务，在指挥大军西进，收复新疆之后，于光绪五年（1879年）奏改甘肃军制，以作为加强地方防务，巩固善后成果的重要手段。
1．恢复制兵
按照清代的军制，国家正规的军队只有两种：一种是八旗兵，主要由满族（包括汉军旗和蒙古旗）组成的；一种是绿营，由汉族组成——就是由明代的军队改编，因旗帜尚绿，故叫绿营。这是常备的军队，叫做制兵。而湘军和淮军是临时招募的，任务完成以后，就该遣散，叫做勇营。实际上作为勇营的淮军和有些湘军，后来也被作为常备兵保留下来。但就当时的军制而言，制兵与勇营有很大的不同，因为临时编练的勇营是针对制兵的许多弊病而组建的。
首先，制兵是有固定驻扎地点的。士兵常驻而将领需经常调换，打仗时士兵由各个防地抽调，将领由朝廷调派，这就容易造成兵将不相习、上阵不能合作、不便指挥的情况。而湘军则由统领选营官，营官选哨官，哨官选什长，什长按规定的条件再选择士兵，于是这些勇丁或是同乡，或是亲戚，士兵能够彼此照应，团结一致，但长此以往，也容易出现兵为将有，拥兵自重的情况。
其次，制兵在行动时容易滋扰地方。制兵在动员或行动时，要在经过的地方向老百姓捉差拉夫，搅得地方鸡犬不宁。湘军则自雇长夫，所需物资都照价采买，较少滋扰百姓。
再次，制兵的待遇低。比如步队的勇丁，月饷只有一两五钱，守兵只有一两，另外每月给米三斗。如遇军官克扣，连一个人的生活都维持不了，不要说养活一家人了。这迫使士兵只能另谋出路，去做生意，结果造成了制兵平日的训练较差，上阵没有斗志。而湘军规定，步队勇丁每人每月给饷四两二钱银子。长夫也有三两银子。什长每月四两八钱银子，哨官每月十二两银子。这在当时，确是很优厚的待遇。营官每月薪水五十两，另加办公费一百五十两，他们除去各种开销，还有盈余，不必再剥削部下。这就使湘军易于加强纪律、提高战斗力。
