一是法定预算管理。《中华人民共和国预算法》及其实施条例将地方政府预算范围仅界定为税收收入、依据规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入等，但实际还存在着大量的预算外资金。预算外资金是我国改革开放以后出现的一个范畴，它在调动地方、部门筹资积极性和维护事业发展方面确实起到积极作用。但不容回避，预算外资金的取得主要与地方、部门所掌握的权力紧密关联，特别是专款专用的性质，促使政府部门都有实现自身财力最大化的冲动。一些政府部门甚至违法违规任意征收，进一步导致预算外资金规模的急剧膨胀。这些年，各地预算外资金普遍与预算内等量齐观，有的还大于后者，法定政府预算成了不完整的“小预算”。为此，地方政府着手将一些预算外资金纳入预算管理范围（预算外资金也逐渐被“非税收入”的规范提法所替代）。当然，这仅仅是在预算形式上的列收列支，资金分散管理的现象并没有得到根本改善。
二是综合预算管理。20世纪80年代中期以来，我国开始编制综合财政计划，一些地方政府在编制法定预算的同时，也实行综合预算，但后者没有法律效力。所谓综合预算，就是将预算内外收入有机结合的总预算管理，即对这两块资金的来源、数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行综合计划，形成完整的收支总预算，从而对资金进行全方位、全过程统管。比如，浙江省义乌市于1996年将包括土地出让金、教育收费等预算外收入全部编入财政第二预算，并于2000年实施综合财政预算管理制度，将所有收入不分预算内外，均作为财政性资金纳入预算管理；所有支出预算以综合预算收入为基础，按照单位在编人员、履行职责、事业发展的需要，结合可用财力综合编审，最终形成“一个笼子管收入，一个盘子编预算，一个口子管支出”的运行机制。可以说，综合财政预算在一定程度上避免了由专款专用所带来的问题和形成的部门利益格局。但是，它所反映的仅仅是地方政府所花费的资金流量，没有包括政府的全部成本支出。无疑，地方政府在提供公共物品时，还占用、消耗了由过去投资形成的存量资产，如办公楼、汽车等。这些存量资产虽然都由以往的流量资产所形成并在当期一次性反映在政府预算中，却可以较长时期被使用。假如我们不考虑上述因素而进行财政支出绩效评价，就难以准确反映地方政府的实际运行成本。
三是部门预算管理。21世纪初，我国地方政府引入部门预算管理制度，并逐渐将之作为预算编制的主流模式。浙江省政府于2000年选择科技、教育、农业等部门进行试点，并于2004年在省政府组成部门、直属单位和省级其他实行一级预算的单位全面实行部门预算管理制度。根据部门预算的要求，一个部门一本预算，预算单位所有的收入和支出都严格按规定标准和相应科目逐级编报、列入预算；部门预算经权力机关批准后，即具有法律效力，财政部门和预算单位必须切实执行。具体来说，政府部门预算由一般预算和基金预算组成。在按预算年度所有因素和事项测算各部门支出需求的前提下，单位的工资性支出按编制内的实有人数核定，公用经费按部门分类、分档后的定额和项目确定，基建、挖潜、科技三项费用和建设性专款等都要进行项目论证测算。实行部门预算管理制度，有利于地方政府依法、规范理财，优化财政资源配置。尤其是理论上的部门预算，所体现的不仅是资金流量，还包括存量资产，这是与综合预算的重要区别。但现行的部门预算没有将政府负债、或有负债等纳入管理范围，因此仍无法准确反映地方政府占有、消耗社会资源的全面情况。
为克服当前地方政府预算管理的缺陷，准确核算行政成本和运行绩效，应在充分吸收现行制度优点的基础上，探索建立符合现代预算理念的新型综合预算制度。所谓新型综合预算制度，可以概括为将流量资产和存量资产有机结合的总预算管理，即对包括税收和非税收入的流量资产来源、数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行综合计划，并核算存量资产及其负债变动情况，形成统筹安排政府所有财力的总预算。第一，新型综合预算要覆盖政府全部财力。它不是现行综合预算的简单“翻版”，也并非现行部门预算的机械相加，而是将地方政府包括流量资产和存量资产在内的所有财力纳入预算范围。其中，流量资产不仅包含税收，而且包括地方政府的所有非税收入。这里的非税收入是广义的，指政府为实现特定目的，按照一定的标准，凭借国有资产（资源）所有权、国家垄断职能、政府信誉收取的除税收之外的所有财政性资金，既包括国有资产收益、政府基金、政府收费、罚没、公债等收入形式，也包括政府间转移支付、部门自有资金等。同时，新型综合预算还要覆盖政府当年所消耗、折旧的存量资产，并在统计政府流量资产和存量资产的基础上，核算政府资产负债的变动情况，真正做到摸清家底。
第二，新型综合预算要改革编制方法。《预算法》规定，政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。新型综合预算应以部门预算为基础，但目前我国地方政府的部门预算主要是依靠部门编制的，财政部门只在各部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇编财政总预算。财政与其他部门之间由于职能和分工不同，存在着严重的信息不对称，客观上造成以部门意见为转移的局面。同时，预算编制比较粗糙，许多项目沿袭了过去切块打捆的做法，且缺乏科学合理的预算定额，基本延用“基数加因素法”的方式。为此，要进一步统一预算分配权，在财政部门内部成立专职预算编制机构，将分散在各职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来。
要切实细化预算，尤其是细化预算科目。在收入预算编制上，采用标准收入测算法；在支出预算编制上，推行零基预算和绩效预算法。还应看到，与西方国家相比，我国地方政府预算编制周期还不够长。以美国为例，预算编制从开始准备到编制完成往往需要24个月，可以得到各有关方面的充分研究分析和财政部门的反复磋商。对此我们还不能简单照搬，但地方政府可以适当延长预算编制时间，通过规范预算编制程序，更好地解决预算编制中的诸多问题。
第三，新型综合预算要夯实基础工作。实施新型综合预算，必须彻底掌握各部门单位的非税收入和国有资产的详细资料。要对部门单位各类资金账户的开设、核算进行清理，切实建立国库单一账户体系，并将税收和各类非税收入纳入国库集中收缴，坚决杜绝体外循环。同时，在对部门单位国有资产进行评估登记的前提下，借鉴成本会计理论，选择直线折旧、加速折旧等方法，科学核算国有资产消耗情况，从而全面准确地反映地方政府的运行成本。
第四，新型综合预算要强化总额控制。现行预算制度的刚性不强，在具体实施过程中，地方政府仍然会频繁推出新举措，并要求财政部门安排相应的资金；而且中央政府也会出台有关要求地方执行的政策，以致形成一系列强制性的支出。在社会转型时期，希冀地方政府年前就将所有的财政支出盘子细化到位，难度很大甚至不切实际，但在现行体制下强化总额控制至少是必要的。财政支出总额的确定应在预算编制之前，并且在一定程度上独立于年度的预算要求。对预算的任何突破，都必须有周密的前置条件和严格的程序约束，切实改变领导人任意“批条子”形成的支出项目。
第五，新型综合预算要完善绩效考核。目前在预算编制之时，由于项目缺乏横向可比性，可行性论证也不够充分，难以按轻重缓急排列次序。
对财政预算安排项目的实施结果，也尚未形成一套行之有效的绩效评估办法，各部门争立项、争资金因而成为普遍现象。“不少单位往往先定要争取资金的规模，再来‘计划’工作任务的内容，抱着先拿到钱再说的想法，把预算作为争取财政资金的‘钓鱼竿’，至于拿到钱后具体怎么用，则把预算抛到脑后，于是专项资金被挤占、挪用乃至大量沉淀就不是少数。”因此，加强预算绩效考核，是适应现代预算理念、优化财政资源配置的迫切需要。各级地方政府要运用科学、规范的绩效评价方法，对各类财政支出的成本与效益进行客观、公正的衡量比较和评价。其中，对财政专项支出的评价，可侧重于经济效益和社会效益的综合考核；对公共工程投资效益的评价，可侧重于经济效益和投入产出的指标考核；对经费性支出的评价，可侧重于社会效益和管理效率的具体考核。绩效考核可以从简到繁、逐步完善，促进财政资金的高效利用。
●从支出角度，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，市场机制、社会自治可以有效发挥作用的范围，财政资源就不应投入，以免造成资源配置扭曲和低效；凡属于社会公共需要领域的事项，而市场机制、社会自治又无法解决或解决不好的，财政资源就必须介入。
●财政支出是政府行为的成本。一旦地方政府在以多少数量、什么质量提供区域公共物品方面作出决策，地方财政支出实际上就是执行这些决策所必须付出的成本。因此，必须通过深化改革，科学界定财政支出范围，不仅要优增量，而且要调存量，使地方财政支出结构向公共财政的方向进一步调整。
●均等化其实一直隐含于历史长河之中，只是到了近现代才显性化为一种主流价值观和政府的治理理念。而基本公共服务均等化不可能由市场达成，完善财政转移支付制度、实现区域财政能力均等化，则是其中的重要途径。
●在理顺中央与地方政府职责的基础上，区域性公共物品的政府供给，原则上由同级财政出资。同时，充分考虑各地的财政状况，在收入划分和返还方面进行适度的“抽肥补瘦”，逐步形成大体均衡的纵向与横向财力分布格局。
●财政管理的核心是预算管理。新型综合预算要确保覆盖政府全部财力。它不是现行综合预算的简单“翻版”，也并非现行部门预算的机械相加，而是将地方政府包括流量资产和存量资产在内的所有财力纳入预算范围。
●在社会转型时期，希冀地方政府年前就将所有的财政支出盘子细化到位，难度很大甚至不切实际，但在现行体制下强化总额控制至少是必要的。对预算的任何突破，都必须有周密的前置条件和严格的程序约束，切实改变领导人任意“批条子”形成的支出项目。
第三节 信息资源配置
当今社会是信息化的社会。信息化推动全球化和分权化，这使地方政府运行面对许多新课题。有关资料表明，政府掌握着我国绝大多数的信息资源总量。从某种角度来看，政府管理活动的实质就是管理信息。地方政府如何运用公共信息资源为社会服务，并促进其合理流动和优化配置，是当前社会公众日益关注的问题。
一、信息不对称导致的政府失信
政府信息是指行政机关在其管理或服务过程中依法产生、采集、整合的信息。从信息采集到信息存储、信息加工处理、信息查询检索，再到信息传输和反馈，地方政府的一切工作都可通过信息描述来进行，并围绕信息处理来运作。在传统体制下，诸多信息资源由政府所垄断，社会共享性低，严重制约了公众对地方政府进行监督的可能性。在公共选择学派看来，政府官员首先是经济人，是一个特殊利益群体，也追求自身利益的最大化。由于机会主义行为的诱惑，政府官员利用其与公众之间的信息不对称，为了实现自身利益而可能频频失信。这在当前地方政府反映得比较普遍和突出。
公众与政府之间的委托—代理关系，本应包含着彼此的信任。地方政府信用的成立，一方面是基于公众的期待，另一方面是地方政府对公众在委托契约中赋予的责任的回应和履行。但随着市场化改革的深入和多元化利益格局的形成，政府部门拥有越来越多的自身利益。为了能够控制更多的资源，有的部门或许会通过有意识地隐瞒、窜改各种信息，以掩盖事物的真实性，从而用较高的服务价格提供较少的服务内容和较差的服务质量。例如，降低电信资费标准是公众所要求的，但2000年的固定电话资费计费方式调整却让人疑惑，表面上市话收费降低了，实际上却是变相涨价。一些贫困县政府则将招商引资同公共服务简单地画上等号，借口“人民节日人民办”，竟然印发红头文件，硬性规定每家每户交50元钱；至于办会、办节时签署的合同是否落实，这些引资项目是否纳税、环保，反正一时不为公众所知，可不予细究，或者发布若干虚假信息即可。
