四、乡镇良性调解秩序的路径建构
人民调解、司法调解、行政调解，在乡镇秩序建设中虽有缺陷，但不能否认三者的有机结合是目前协调乡镇纠纷的最有效路径和手段。因为伴随着市场经济发展和农村社会人员流动的加快，中国乡村社会经济、政治、文化的建设存在许多直接影响农村社会秩序和社会稳定的问题，如目前国家权力逐步从农村社会回缩，国家机构退出了一些不该管理的社会领域，体制内控制手段对农村社会的控制功效不断削弱，政府管理体系的回缩和农村缺乏新的管理机制构成资源配置体系的“真空现象”，农村的“无讼文化”正在解体。
在这种背景下，其后果是带来农村社会对诉讼解决纠纷方式的过度推崇，民众在心理上也空前地依赖司法途径来解决矛盾纠纷，人民调解、司法调解、行政调解的衔接联动对于完善乡镇社区治理机制就更为重要。
（一）人民调解、司法调解、行政调解互为一体，完成“维稳”意识衔接
当前的中国乡镇正处于社会结构转型与制度变革的社会矛盾集中凸显期。社会矛盾在内容、性质和形式上发生了深刻的变化，呈现了多元化和复杂化的趋势。一方面，乡镇人民内部矛盾内容复杂化，纠纷的数量和类型与日俱增，不仅有现代国家普遍面临的现代型社会问题，如产品责任、消费者权益保护、环境侵权等纠纷，还出现了以民间纠纷、经济纠纷、行政纠纷三者复合而成的结构性纠纷，如城市化改造土地征用出现的纠纷、社会保障体制的纠纷、企业改制合并转产裁员引发的纠纷、企业破产老板欠薪逃逸引发的群体性纠纷等。这些纠纷直接关系到社会基层群众的生产、生活利益，甚至是弱势群体的生存利益，处理不当将严重影响社会秩序的稳定。另一方面，由于这一时期新兴的民商事关系尚未形成稳定的秩序，一些领域内权利与义务的界限十分模糊，主体行为缺乏规范，故纠纷多发而且问题层出不穷，越来越多的权利诉求向现行的法律规范提出了要求和挑战。立法的缺失使多元的利益格局难以得到有效的法律规制，大量新型纠纷被排除在诉讼之外，增加了乡镇社会不稳定因素。在这一客观条件下，调动多种纠纷解决方式，并形成一种互动衔接机制就显得尤为重要。
1.建立互动衔接机制首要是以法院为主导、以基层乡土相关职能部门为依托、以人民调解为基础。纠纷的调解必须要依据国家的法律制度，这是以法院为主导的先决依据，但在乡土社会特别是具有很强“地方性文化”的地区，法律制度反而“失灵”，出现“真空”状态。一方面，国家法律在与乡土社会相契合的地方不乏灵活性的欠缺；另一方面，以地方性文化为主导的地方性习俗已经成为社会中看不到的规范和行为模式，它已经成为相关调解中的重要考虑因素，事实上也是人民调解的基础性依据。
2.建立互动衔接机制要树立多元纠纷解决理念。司法人员特别是各级调解人员在实际工作中针对不同的纠纷性质要自觉行使推介权和释明权，树立人民调解、司法调解、行政调解互为一体意识，推进调解的适度社会化，引导当事人选择最快捷、最经济、最适合的纠纷解决方式，并努力促成纠纷在诉讼环节的早期得以解决，以保证乡镇秩序的稳定。
（二）人民调解、司法调解、行政调解效力共认，完成工作制度衔接
在杭州市萧山区衙前镇村民遭遇纠纷大多选择打官司，主要原因是人民调解、司法调解、行政调解效力共认问题。因为人民调解的群众自治性决定了调解协议书缺乏履行的强制力。如何确认调解书的法律效力，还需要在不突破现有法律规定的基础上，作进一步的沟通和协调。完成工作制度衔接可能是一个办法。
1.建立互聘调解员制度。法院可以联合司法行政部门聘请具有丰富调解经验的人民调解员、律师、仲裁员、退休法官、司法行政人员、行业协会专业人员等与法官助理、人民陪审员一并组成调解员队伍，参与或主持调解工作。因为做好人民调解工作是相得益彰、共赢之举。人民调解不仅能够体现平等协商、互谅互让、不伤感情的特点，而且可以有效降低诉讼成本、节约司法资源，解决百姓之难。
2.完善诉前调解机制。乡镇村民之间的纠纷主要是经济利益纠纷，一般而言，性质都不是过于恶劣，对于诸如离婚纠纷，继承、收养纠纷，相邻纠纷，按揭合同纠纷，供暖纠纷，损害赔偿纠纷，合伙协议纠纷，买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷，以及小额债权纠纷等适合委托非诉调解组织进行调解的纠纷，人民法院可以在立案前进行委托调解。一般性矛盾就地解决，重大、疑难纠纷由“三调联动”调解，调解成功的建档立卷，确实调解不了的，再引导当事人起诉，由法院依法立案审理。其中关键是要依法维护人民调解协议的有效性，从而有效节约司法资源，减轻当事人的诉讼成本，促进社会平安、和谐。
3.做好人民调解、司法调解、行政调解互动衔接的重点分工。人民调解工作要突出抓好调解婚姻、家庭、邻里、宅基地及经济纠纷等；司法调解工作重点抓深化，扩大司法调解范围，提高调解结案率。法庭要高度重视司法调解工作，充分认识司法调解在化解矛盾纠纷、减轻群众诉累、降低司法成本、提高司法效率等方面的积极作用，自觉克服重判决轻调解的思想，要把调解工作贯穿民商事案件审理、执行的全过程，做到能调则调，当判则判，调判结合，案结事了；行政调解工作重点征地纠纷、拆迁纠纷、权益纠纷等，在实际工作中要坚持当调则调、调裁结合、以调为主的原则，善于运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等多种方式，依法合理地处理纠纷，避免社会矛盾的扩大。
（三）人民调解、司法调解、行政调解相互补充，完善救济途径衔接
虽然杭州市衙前镇目前基本完成了村民职业的非农化，但村民的生活仍然在很大程度上受到大的国家农村政策的影响。目前我国农村的有些政策摆不脱农村既往已习惯了的窠臼，目标游移不定，重点时常变换，措施庞杂无序，框架主线不清，并且许多涉农政策政出多门，各行其是，虽然方方面面的政策不少，但有些功能相互抵牾，收效甚微。在这种情况下，建立人民调解、司法调解、行政调解相互补充，完善救济途径衔接机制对于化解村民之间的矛盾、维持乡镇秩序就十分重要。救济途径衔接点主要表现在：
第一，人民调解与司法调解的衔接点在于基层法庭对民事诉讼案件当事人实行劝导引导机制，与人民调解委员会设在基层法庭的调解室共同完成对诉讼当事人的诉前调解工作。
第二，人民调解与行政调解的衔接点在于行政部门人员，运用人民调解手段和方法调解在行政执法过程中遇到的或需进行行政复议的矛盾纠纷。调解成功后，出据人民调解协议书，在法律上予以认可，调解未果的则根据部门行政职能进行裁决。
第三，行政调解与司法调解的衔接点在于当事人对行政裁决不服需进行诉讼时，行政执法部门运用与基层法庭建立的情况通报和沟通机制，将矛盾纠纷当事人情况及对行政裁决不服的原因向司法调解部门及时通报，以便有利于进行诉前调解。
总之，乡村现实社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的产生原因，采取不同的解决办法，也就是解决纠纷的办法必须多元化。最大限度地把疑难矛盾纠纷解决在基层是人民调解、司法调解、行政调解衔接机制的目标。同时要通过民意调查、信息公开、听证会、协商谈判等具体制度，拓宽社情民意表达渠道；完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，使他们主动走到群众中去，倾听群众呼声，解决实际问题；建立全国信访信息系统，搭建各种形式的沟通平台，积极发挥各类媒体作用，重视各种社会组织在反映诉求、规范行为等方面的作用，使群众表达利益诉求逐步走入制度化、规范化、法制化的轨道。在这个意义上说正视村民之间的社会结构变迁和利益诉求路径现实在维持传统调解的“民间性”同时给予村民正常的利益表达路径，并正确判断影响社会秩序的因素就成为当代发挥调解功能的有效途径。
注释
[1]本文的研究得益于浙江省社科联2009年“浙江基层民主的实践与创新”重点研究课题（2009XZ36）和民政部招标项目《完善乡镇治理机制的思路和举措》的资助。本文为课题研究成果之一。感谢王光银院长和萧山区衙前镇政府为本调查所提供的便利条件。
[2]调查分两个阶段：一是2009年5月12—17日，二是2009年7月4—10日。
[3]卢福营：《治理村庄：农村新兴经济精英的社会责任》，《社会科学》2008年第12期。
[4]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年。
[5]郑杭生：《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期。
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