四、宜昌社会管理创新的主要做法与显著成效
传统的社会管理主要是依托行政体系，通过对社会生活实施控制来维护社会稳定，实现政府本位的“善政”目标的。新型的社会管理倡导政府与公民对公共事务的合作管理，强调服务公众意识，追求兼顾各方利益基础上的公共利益最大化，达成实现社会本位的“善治”愿景。在现代社会，“善治”的基本诉求主要包括合法性、透明性、责任性、回应性、有效性等。不管是从应然的层面还是从实然的层面而言，从“善政”走向“善治”将是现代社会管理的发展趋势。宜昌在社会管理过程中，创立了“一本三化”的新模式，即坚持以人为本，以网格化管理为基础，以信息化平台为支撑，以全程化服务为目标，将“善治”内化为理想祈盼，外化为实际行动。
（一）以人为本，把握社会管理创新的核心理念
近年来，宜昌作为湖北省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，在推动科学发展、促进社会和谐过程中，不仅面临着全国、全省共性的社会矛盾和管理难题，而且还肩负着35万移民安稳致富、近100万流动人口和每年1000万中外游客服务管理等特殊任务。宜昌不畏艰难，乘势而上。自2010年全国确立35个综治试点城市后，宜昌承担起全国社会管理创新先行探索的重任，面对这一全局性、先导性、战略性的历史使命，宜昌围绕科学发展观的核心问题，积极探索“一本三化”新体系。“以人为本、服务为先”成为全市各级党委、政府和职能部门的高度政治自觉。他们的积极探索与实践，呈现出丰富的样本和题材，外界用一个个“宜昌速度”、“宜昌模式”、“宜昌经验”对此作出鲜活的诠释，其标本性意义不言自明。
1.坚持以人为本，加快推进社会管理理念的科学化。理念是行动的先导。社会管理创新最根本的是要牢固树立以人为本的理念，以理念创新带动体制机制和方法手段创新。因此，宜昌在社会管理创新工作中，坚持以人为本、服务为先的管理理念，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把人民群众的参与度和满意度作为评判社会管理服务工作的根本标准。突出便民、利民，更新管理理念，改进管理方式，寓管理于服务之中。着力保障和改善民生，切实维护人民群众根本利益，不断增强人民群众的幸福感。【16】从人民群众最关心的衣、食、住、行等民生问题入手，始终把促进基本公共服务均等化作为社会管理源头治理的重要基础，把群众满意作为社会管理创新的根本出发点和落脚点，思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，真心实意为老百姓谋利益、办实事、解难题，不断提升人民群众的幸福指数，让人民群众共享改革发展的成果。要更加注重维护群众利益，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为社会服务管理创新的出发点和落脚点，主动了解诉求，认真解决群众困难，切实保障群众权益。畅通群众诉求表达渠道，完善群众诉求表达机制。
2.维护群众利益，加快推进社会管理方式的多元化。宜昌在社会管理创新工作中，切实维护群众利益，主动回应群众的呼声，用主动帮助群众的方式来维护社会秩序，主张从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定；善于运用调解的方式，高度重视群众的合理诉求，通过平等对话协调来消除分歧、化解矛盾；充分运用网络化、信息化等现代手段和方式提高社会管理效率与水平，并使社会管理的过程变成实现群众利益、维护群众利益的过程。
3.坚持群众路线，加快推进社会管理职能的现代化。社会管理，不是政府去管理群众，而是要组织、动员、鼓励、倡导群众参与社会管理。宜昌在社会管理创新工作中，坚持群众路线，想问题、作决策、做工作都问政于民、问需于民、问计于民，从制度上保障落实人民群众的话语权、参与权、知情权和监督权，把社会管理公开化、透明化。同时，宜昌在社会管理创新工作中，顺应人民群众的新要求和新期盼，重塑政府、市场和社会三者的关系，重新审视和调整政府社会管理职能，更加尊重市场的内在规律、公民的主体地位和社会的自治能力，更多地运用公共政策的杠杆作用，在完善社区公共服务体系中提升社会管理水平，努力构建以社会公共利益为核心的现代社会治理新模式。
（二）网络化管理，探索社会管理创新的突破口
创新城市管理模式，全面推进网格化管理，推动各类社会服务资源在网络这个基本单元上集聚整合，创新社会管理基础平台。所谓网格化，即按照一定原则并依托现代化的网络信息技术，把社区划分成为若干“小格子”，安排专门人员对每个“小格子”进行全面管理，为社区居民提供有效服务。宜昌结合本地实际情况，创新社会管理体制，采用网格化管理方式，以特色社区服务打造“一刻钟便民服务圈”。
1.合理划分社区网格。在街道、社区现行行政体制不变的前提下，为缩小基层管理幅度，改变过去社区规模大、管不到、管不好、管不细的状况，宜昌按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备1名网格管理员。在整合录用综治、公安、民政、人社等多个部门现有基层力量的基础上，面向社会公开招录。将1100名网格员作为基层社会工作者，统一培训，统一管理，负责公安、综治、人社、民政、计生、城管、食品安全七项信息采集和综合服务。城区网格化管理实现全覆盖，人、房、事、物、组织全部纳入网格管理范畴，社会服务进小区，进楼栋、进家庭，以网格化管理为基础的全方位、动态式、便捷高效服务格局全面形成。这是一种综合服务管理，实现精细化、集约化、数字化、便民化的社区服务管理工作新模式。
2.同步搭建“数字网格”。实地划分社区网格后，在网上对电子地图同步进行社区网格的细分、编号，并将人、房、物、事、组织等有效整合和关联，形成“网上网下”一致的数字网格。只要任意点击一个数字网格，立即显示出其中详细的人口信息：人口总数、男女比例、年龄结构等。指挥中心可随时通过“社区e通”给网格员下达指令，网格员也可以向指挥中心随时反馈情况。在宜昌市网格管理指挥中心的大屏幕上，甚至能看到前一天该城市增加新生儿的即时记录。数字网格的搭建，使得社会管理更直观、更迅捷。
3.明确网格管理职责。宜昌在网格化管理过程中，通过政府统一购买服务、统一工资薪酬、统一安排岗位、统一工作考核，聘用了1110名高素质网格员（居民亲切称之为“格格”），成立了一支专业化队伍。网格员在规定的“格子”内工作，履行信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品安全等七大职责，由新成立的市网格管理监管中心负责队伍管理和工作协调督办社区网格管理员合理安排入户调查时间、实行错时工作制。对服务管理对象的个人隐私和个人信息严格保密。主动与社区居民交流沟通、增进感情。有效组织“新八大员”社区志愿者，及时了解社情民意、收集各类社区综合信息。
网格员成为发现城市问题的移动“探照灯”，工作效能的“倍增器”。他们的工作目标是：让百姓遇到的大事小事、急事难事，事事有人管，时时有人管，一管到底，让人满意。同时，每位网格管理员配发一部社区e通。
通过社区e通，可以对网格内房屋、门牌、住户、居住人等基础信息和迁入、迁出、出生、死亡等人口变化信息，实施动态采集、实时上报；可以对网格内发生紧急情况、社会矛盾等事件，第一时间把问题上报给相关职能部门及时处理，实现综合采集、多方响应；可以采集数据的空间坐标，实现采集的信息空间化；可以直接接受监管中心下派任务指令，减少层层传达的时间，提高任务执行效率。
为了进一步加强和改进网格管理工作，着力提升宜昌市城区网格管理专职化、规范化水平，2012年宜昌市社会管理创新办公室发文，建立三项制度（网格管理工作事项“准入制”、非准入工作事项“回绝制”、社区网格管理“否决制”），加快推进网格管理专职化，突出六项重点（规范工作职责、规范工作时间、规范工作流程、规范工作行为、规范工作基础、规范工作考核），努力实现网格管理规范化。
全面实行网格化管理，推动了各类资源在网格的集聚整合，为打造全方位、动态式、便捷高效的服务格局奠定了坚实基础，尤其是改变了社区化管理遇到突发事件须层层上报的状况，对突发事件的处理更加及时，对群众信息的了解也更加全面了。目前，宜昌城区形成了小网接大网，有形网联无形网的局面，社区居民随时可以“触网”，享受公共服务。由此，宜昌城区居民各种诉求在社区内办理率超过85%，矛盾化解率达98%，基本上实现了“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”的目标。
（三）信息化支撑，构建社会管理综合信息平台
以信息化为支撑，充分发挥现代信息技术在社会管理创新中的基础性、关键性作用，全面推进以网格为基础的整个社会管理服务信息数字化，构建宜昌全市统一、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台。
1.建立人口、房屋两大基础信息系统。全市以实有人口和实有房屋的常态服务管理为基础，以社区网格为基本单元，分别建立了涵盖自然人和法人、包括公安、民政、计生、医疗、社保等各个方面内容的人口基础信息系统，涵盖产权房、非产权房和城市部件、统一地址信息的房屋基础信息系统。人口、房屋两大基础信息系统具有“动态采集、关联比对、综合集成、专业利用”的特点。一方面，各社区收集了网格内居民群众个人基本信息，摸清人员信息，常住人口、流动人口、各个类别的人群数量等，通过信息平台整合，形成人口信息库、楼栋信息库、小区信息库。另一方面，分层分类收集了居民群众个人需求信息，对相同人群需求，按生活生产、文化生活、教育就业等进行分类统计；对不同人群需求，按本地居民、外来流动人口、特殊人群、在职人群、退休人群等进行分层统计，并将分类统计和分层统计有机结合，提高服务和管理的针对性和时效性。做到网格内各种物的信息全摸清。弄清楚每个网格内建筑物、下水道、井盖等城市部件的数量，通过信息化手段，将每个网格内事件、部件的空间坐标录入信息系统，特别是城市管理公共区域各项设施部件，包括市政公用设施类、道路交通设施类、市容环卫设施类、园林绿化类等，为实施应急响应、监督检查、城市管理、便民服务提供强大的基础平台和详细台账。在此基础上，利用空间地理信息技术（GIS），对人口、房屋两大基础信息进行空间化处理，人房关联、归属明确，全面动态、开放共享，形成了“人房底数清、社区情况明、基础信息交换共享”的社会管理综合信息平台，极大地提升了城市社会管理的精度、准度和速度。
2.建立综合服务管理、专业服务管理两大应用系统。依托人口基础信息库和房屋基础信息库，通过网格采集和部门采集的互补互动、关联比对，有效整合和集成综合服务管理系统。各职能部门依托综合服务管理系统，结合工作实际衍生建立人口信息对接管理、食品生产安全管理、社会矛盾联动化解、城市管理、家政服务、消防应急等专业服务管理信息应用系统。其中针对社会矛盾，主要采用纠纷信息全摸清+第一时间联动化解的方式。社区、网格管理员，一方面，全面树立关口前移、源头治理的理念，做到情况全收集、矛盾纠纷全掌握。另一方面，树立“属地管理意识”和“辖区意识”，坚持“谁主管、谁负责”的原则，牢固树立“第一责任、第一时间、第一标准”三种意识，确保“思想、人员、工作”三到位，做到“不躲、不推、不拖”，“敢于出面、敢于上前、敢于碰硬”。社区、网格管理员发现矛盾后，要“第一时间”到“第一现场”去说服、解决，解决不了的在“第一时间”向街道报告或者是通过“社会矛盾联动化解平台”上报各级，街道迅速加以协调，协调化解不了的迅速向区委、区政府报告，分层分级化解社会矛盾，解决问题。
通过着力建设以两大基础信息系统和两大应用系统为主要架构的社会管理综合信息平台，为相关各方及时准确掌握社会动态、推进服务管理、提高行政效能奠定了坚实的信息支撑，形成了“综合采集、多方共享，动态采集、实时处理”的信息采集新机制，达到了开放兼容共享、整体联动融合的预期目标，营造了宜昌社会管理齐抓共管的新局面。
3.实现综合信息集成。为推进各系统有效对接，实现信息互联共通、综合集成，宜昌在社会管理创新过程中，建立了“网格员与志愿者相结合、网格与部门相结合”的信息采集制度和“一方采集、多方响应”的关联比对制度，推进网格管理信息与职能部门信息融合，及时发现并有效处理各种问题，变城市管理由部门管理为综合管理、粗放管理为精细管理、被动管理为主动管理、静态管理为动态管理、滞后管理为实时管理、单一定性管理为定性定量相结合的管理，进一步提高城市综合管理水平和管理效率。
通过综合信息集成，有效推动了部门专业系统与社会管理综合信息系统对接，实现了全社会信息协同融合。社会管理综合信息平台只需键入公民身份证号，其职业、住址、家庭、劳动保障、社会关系等信息立即全面显示，为相关方面社会服务管理提供了全面准确、及时动态的基础信息支撑。在2012年宜昌城区基层人大代表选举中，用日常工作力量，通过社会管理信息平台，两天时间内就完成了过去成立专班、需要一个多月才能完成的60万选民登记工作。公安部门通过人口信息关联比对，2012年以来发现并抓获在逃人员87人，人社部门依法纠正143例死亡人员继续领取社会养老金的错误。
（四）全程化服务，再造社会管理流程
社会管理的关键是对人的管理和服务。宜昌在社会管理创新过程中，始终坚持以人为本、服务为先，树立“服务越到位、管理越好办”的理念，充分利用网格化管理和信息化平台，寓管理于服务中，力求全域覆盖、便民惠民，并通过“一对接两跟进”，即主动对接社会管理综合信息系统，跟进服务、跟进管理，创新工作方式，再造工作流程，提高管理水平，提升服务质量，使社会管理创新的过程成为政府职能转变的过程、做好新形势下群众工作的过程，以及全面提升人民群众幸福指数的过程。网格化管理，带来的不仅是工作上的便捷高效，更以人性化服务让社区百姓感受到浓浓的温情。
1.全程服务。以全程化服务为核心，以夯实基础、到户到人为目标，通过人口信息、部门资源及工作流程的有效整合，把社会服务贯穿于常住人口的生命周期和流动人口的生活周期全过程，实现了对每个人从出生、入园、入学、入伍、就业、结婚、生育、养老，一直到死亡、殡葬的全程跟踪和管理服务。例如，婴儿刚刚出世，医院就将其相关初始信息发送到人口基础信息系统，公安、计生、卫生、教育等及时跟进，一个新的社会成员信息体系随之开始形成，终身管理服务由此开始。一个外来人口进入宜昌，通过社区网格、公安、计生、人社等多种渠道，建立外来人口相关信息，相关部门迅速跟进，全程化管理服务也由此开始。
2.双代服务。宜昌大力推行社区为行政部门代理事务，网格员为居民群众代办事宜的“双代服务”，并以特色社区服务打造“一刻钟便民服务圈”。不仅生育服务证、流动人口婚育证、老年人优待证申请等事项可在社区“一次搞定”，而且类似居住证、出入境首次预申请、港澳通行证二次签注、企业危爆物品购买申请等重要证件和事项，也都可以通过延伸到社区的网上警务室申请办理。此外，宜昌还在全省城市社区中率先推出为商户代办各类证照的“一站式服务”项目。
3.错时服务。宜昌便民服务中心中午工作延时2小时、下午工作延时1小时，节假日实行预约服务。错时服务，便利居民在工作之余办理公共服务的相关事宜，使居民能够做到正常工作与个人业务两不误。
4.监察服务。建立社会管理服务电子监察系统，实行“痕迹”管理，全过程记录各级各部门服务流程和服务质效。服务流程图对不同工作预先设计相关完成时限，从服务指令下达开始，管理系统逐步记录每个执行环节的工作“痕迹”、服务对象相关评价，工作部署与跟踪督办同步进行，部门考核、干部评价以日常工作“痕迹”为依据，有效确保了各项服务的扎实推进。
全程化服务带来办事效率的明显提高。目前，通过职能部门窗口前移和全程化服务的开展，宜昌将生育服务证等10多项服务全部延伸到社区。此外，宜昌家政便民服务信息中心连接1500多个组织和企业，可为群众提供与日常生活紧密相关的400多项服务，居民的幸福感和满意率明显提升。根据问卷调查显示，92.8%的居民认为，通过全程化服务而感到幸福和自豪。
