三、保险业生态补偿政策
保险业生态补偿政策集中体现在《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，确定了环境污染责任保险的投保和理赔制度。《关于环境污染责任保险工作的指导意见》由国家环保总局和中国保险监督管理委员会于2007年12月联合颁发，该文件明确界定了环境污染责任保险定义，环境污染责任保险是企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。环境污染责任保险采用保险工具来参与环境污染事故处理，其意义有三：一是有利于分散企业经营风险，促使其快速恢复正常生产；二是有利于发挥保险机制的社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平；三是有利于使受害人及时获得经济补偿，稳定社会经济秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变。
环境污染责任险制度采取政府推动、市场运作的指导原则，主要包括如下方面：第一，建立健全法律法规。由于环境污染责任保险涉及到环保部门、保险监管部门、保险公司、投保企业等行为主体，环保和保险监管部门积极推动相关立法工作，建立健全环境污染责任保险的相关法律和法规，确定环境污染责任保险的法律地位，确保环境污染责任保险的顺利实施。第二，明确投保主体。环保部门会同保险监管部门从防范环境风险出发，提出投保企业或设施的范围，根据本地区环境状况和企业特点，以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等为对象开展试点，尤其是对近年来发生重大污染事故的企业、行业，并由国家和省环保部门制定开展环境污染责任保险的企业投保目录。第三，建立事故勘查、定损与责任认定机制。环保部门与保险监管部门建立环境责任保险市场的规范和环境事故勘查与责任认定机制，环保部门制定环境污染事故损失核算标准和相应核算指南。在国家没有出台专门的环境污染事故核算标准的情况下，保险公司可以委托国家认可的独立第三方机构对环境污染事故进行定损，根据现有有关法律法规，对环境污染造成的直接经济损失进行核定。第四，研发相应保险产品。保险公司要开发相应产品，合理确定责任范围，分类厘定费率，建立规范的理赔程序，以提高环境污染责任保险制度实施的针对性和有效性。试点地区保险企业应加强环境技术管理人员的能力建设。保险监管部门应指导保险公司建立规范的环境污染责任保险理赔程序认定标准。保险公司要加强对理赔工作的管理，规范、高效、优质地开展理赔工作。赔付过程要保证公开透明盒信息的通畅，受害人可以通过环保部门和保险公司获取赔偿信息等，最大程度的保障受害人的合法权益。第五，督促投保人预防事故。保险公司按市场经济法律法规要求履行保险人的责任提高环境污染事故预防能力，投保企业加强环境风险管理，主动如实报告有关信息。承保前，保险公司应对投保企业进行风险评估，根据企业生产性质、规模、管理水平及危险等级等要素合理厘定率水平。承保后，要主动定期对投保企业环境事故预防工作进行检查，及时指出隐患与不足，并提出书面整改意见，督促投保企业加强事故预防能力建设，并将有关情况报送当地环保部门。具备条件的环保部门可以根据国家的要求或地方的规定，把部分行业或企业是否投保与项目环境影响评价、“三同时”等制度结合起来。
《关于环境污染责任保险工作的指导意见》推出时采用试点制，选择湖北与湖南、江苏、上海、重庆等省市首先建立环境污染责任保险制度。主要成果包括：第一，购买保险纳入企业考核。武汉在市区两级环保部门上门督办和强化管理下，建立了完善的应急机制，将购买环境污染责任保险纳入企业环境监管的考核内容。2008年3月底，武汉市卖出了第一单“绿色保险”：武汉新芯集成电路制造有限公司成为率先“吃螃蟹”的高新企业。第二，根据试点方案规划全面推广。为使试点工作不流于形式，建立污染责任保险制度真正起到提高环境监管水平的成效，武汉市环保局从重点污染监管企业入手，在龙头企业和主要污染负荷排放单位试点推广责任保险。在前期普查的基础上，该市环境监察支队精心选取了试点单位，生产领域覆盖钢铁、石化、医药、化工、电子和汽车配件，企业性质包括国有企业、股份制企业和外商独资企业，规模从超大型、大型、中型到小型，极具代表性。根据《武汉市环境污染责任保险试点方案》规划，2009年武汉市完成了在10家企业的试点工作。2010年，在危险化学品企业、危险废物处置企业、垃圾填埋场等六大领域全面推行环境污染责任险。第三，设立科技保险费用专项补贴。据了解，武汉市每年设立400万元的专项补贴——即使投保企业没有出险，政府一样从财政专项资金中拿钱给投保企业补贴。此外，武汉市还推出科技保险费用补贴政策，对高科技企业投保环境污染责任险给予了高额保费补贴，近两年的保费补贴额度均在保费的70%以上。
四、存在的问题
（一）过多依靠信贷手段
从我国的实践来看，《中国清洁发展机制基金管理办法》是环境基金的指导性文件，《关于环境污染责任保险工作的指导意见》旨在规范环境保险，剩下的8个文件更多地涉及信贷政策。《******关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》的提法比较抽象，只提及“利用经济杠杆促进企业治理污染”。《关于环境保护资金渠道的规定通知》提到为消除污染、治理“三废”的资金，可向银行申请优惠贷款。《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》对信贷政策提出两个区别对待：第一，对环境有影响的项目，发放贷款要从严；有利于改善生态环境的项目积极贷款支持；不符合环保规定项目，不得发放并收回已发放的。第二，对从事环境保护和污染治理的项目和企业，应根据经济效益和还款能力等不同情况，区别对待，择优扶持。《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》进一步强调区别对待的信贷政策：禁止类目录的项目，要立即停止新增授信支持，对已实施的项目授信要采取妥善措施收回。对于限制类在建项目，清理整顿，分类处理；在清理整顿期间，停止给予新的各种形式授信支持。《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定相对比较简单：对不符合国家产业政策和环保标准的企业停止信贷，为建立健全有利于环境保护的信贷制度提供最有力的支持。《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》进一步丰富了生态补偿的信贷手段，除了对有环境违法行为的企业严格控制贷款外，还提出将环保信息纳入企业和个人信用信息基础数据库。《关于防范和控制高耗能高污染行业贷款风险的通知》在前面规定的基础上，提出新的措施：试行把节能减排信贷工作及相关工作作为银行业金融机构评级的重要内容，将评价结果与被监管银行业金融机构的分支机构准入、高管人员任职、业务发展相挂钩。《节能减排授信工作指导意见》再次强调区别对待的信贷：耗能、污染问题突出且整改不力的授信企业，除了与改善节能减排有关的授信外，不得增加新的授信，原有的授信要逐步压缩和收回。国家确定的节能减排重点工程有重点地给予信贷需求的满足。可优先给予授信支持。
综上所述，我国现行生态补偿的金融工具主要有绿色信贷、国债、环境基金和环境保险。其中，绿色信贷最为普遍。与发达国家不同，虽然也涉及四种金融手段，但我国的生态补偿金融政策过分依赖绿色信贷，以至于后三种发展较弱，影响较小，作用有限。授信额度和贷款规模等信贷工具成为激励生态环保最直接和最有力的手段，是生态补偿的“头号功臣”。
（二）缺乏具体的实施细则
国家颁布的8个有关绿色信贷的文件，虽然都或多或少地提到区别对待的信贷政策、节能减排信贷工作纳入金融机构评级，但基本都只提出了纲领性内容，缺乏可操作的实施细则。比如，对有利于生态环境的项目要授信支持、优惠贷款。项目对于生态环境的有利程度不同，贷款的优惠程度、授信的支持程度就应该有所差别。优惠贷款如何优惠，是增加额度还是调低贷款利率。增加额度应该增加多少额度，优惠的最高限最低限分别是多少。不同类型的生态环保项目应该对应多大的额度优惠。调低贷款利率应该调低几个百分点，贷款利率的浮动区间在哪里。各种不同的生态环保项目分别有多大的利率优惠。这些操作性的内容在文件中均未做出规定。相反，对“限制类目录所设计的在建项目”要“区别对待、分类处理”，按照什么标准分类，以什么方式来处理，是提高贷款利率还是压缩现有授信，利率提高的幅度和授信压缩的额度的标准是什么。又如，试行把节能减排信贷工作纳入银行业金融机构评级，这一工作在评级中所占比例多少，与金融机构的分支机构准入怎么挂钩。
（三）缺乏统一的技术标准
绿色信贷在具体的执行过程中，需要根据一些准入、技术、排放和能源消耗程度等标准，来制定信贷措施，应该对什么样的企业实施信贷控制，对什么样的企业实施信贷支持，什么样的企业才算是高耗能、高污染等等。然而目前对绿色信贷中涉及到的准入、技术、排放、能源消耗、循环利用能力和高污染高耗能等标准，多为综合性、原则性的，国家没有明确的相关规定，各地区绿色信贷政策各异。如辽宁省环保部门根据企业制造污染情况，制定了自己的标准：鼓励、预警和限制三个档次，作为发放贷款的依据。江苏省则将企业环境行为评为绿色、黄色、蓝色、红色和黑色四个等级。河北省出台了《绿色信贷政策效果评价方法（试行）》，制定了《绿色信贷政策效果评价表》，对绿色信贷政策的完成情况进行量化。再加上环保、健康、安全等绩效评价指南等不完善，银行难以据此制定相关监管措施及实施细则，审查企业或个人贷款申请时，标准不一，随意性强，从而降低了绿色信贷措施的可操作性，导致金融机构介入的制度基础不足。如目前对于高耗能、高污染行业的界定就不是很清楚，没有具体可操作性的标准，从而导致了在统计和管理“两高”企业的时候，出现多种口径，管理混乱的问题。
（四）激励约束机制不完善
绿色信贷的生态效益远远大于经济效益。对于把本地区经济发展放在首位的地方政府，绿色信贷政策的实施缺乏足够的激励机制。众所周知，钢铁、电力、水泥等高耗能高污染行业往往是高利润行业，经济效益良好。如果这些行业的污染企业是地区的龙头企业、纳税大户，在地区GDP中占较大比重，其成长和壮大能带动地区经济增长和腾飞，其衰落和萎缩则拉低地区经济增速。在地方政府的保护伞下，地方环保局是否会将这些企业列入限制或禁止贷款的“黑名单”，地方政府会不会“示意”银行违规发放贷款？如果当地的环保局和银行都对大型的污染企业“网开一面”，绿色信贷就无法真正实施。究其根本，在于激励机制的缺失：不打折扣地执行绿色信贷，则GDP下滑，地方领导政绩受影响。大打折扣地执行绿色信贷，GDP持续走高，皆大欢喜。
同样的理论也适用于商业银行。商业银行是以盈利为目的的企业，长期以来实行分行制，绩效考核体系以经济指标为主，并未将环保绩效纳入其中。绿色信贷评估涉及面广，评估成本高，加之从现有的经济利益角度来考虑，绿色信贷所支持的项目，有相当一部门是经济效益并不太好的项目，如风电和垃圾发电等，从而在一定程度上减少了商业银行的盈利。更重要的是，从短期来看，银行对企业竖起绿色屏障时，也就意味着有可能丧失部分优质客源。在绿色信贷缺乏相应激励机制的前提下，根据银行现有的评价考核体系，商业银行若完全按照绿色信贷政策来发放贷款，业绩会下滑，进而在竞争中处于劣势。相反，坚持盈利第一的原则才能实际其业绩地持续快速地增长。
（五）法律层面的监管体系缺失
缺乏激励机制的同时，监管体系也缺失。中国的绿色信贷在政策设计上具有一定的强制性，在具体执行过程中呈现更多的自愿性，造成这种反差的主要原因是缺乏监督和制约机制。由于缺乏监督和制约，银行在执行绿色信贷政策时更多地从自身商业利益考虑，对一些界限不清、短期内难以暴露问题的企业和项目仍然给予信贷支持。同时，也造成各银行在执行这一政策的力度存在很大差异，导致不公平竞争，挫伤了那些认真执行政策的银行的积极性。由于缺乏监督和制约，绿色信贷对地方政府只是软约束，执行没有奖励，不执行也无惩罚。按照政绩考核制度，当地的GDP增长情况在政绩表现中占了很大的比重，而目前的GDP核算体系却忽略了环境保护因素。地方政府为实现当政期内经济快速增长与税收、就业率的提高，有保护污染企业或放松环境监管的倾向，造成“上有政策，下有对策”的局面，达不到政策应有的效果。
环境污染责任保险推行缺乏法律保障，未硬性规定企业必须强制保险，加上目前我国环境污染事故大都由政府和社会买单，缺乏有效的环境污染事故责任追究制度。企业为了达到自身利润最大化，只看重短期行为，从短期利润出发，不愿投保环境责任险。其次，环境纠纷解决机制不健全，缺少污染赔偿和损害评估方面的法律规定，难以及时合理地确定环境污染责任，而且执法不严。对排污者而言，没有法律的约束力，就算污染环境造成损失，却很少承担赔偿责任，打击了污染者参保的积极性。
