（二）大力发展农业灾害保险，增强中国农业的防灾抗灾能力
农业保险是农业生产的保护网，也是农业生产风险的最好的、最经济的保障方式。这一点已经得到世界各国政府和学者的认同。中国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，农户自身抗灾能力有限，一旦遭受自然灾害，在没有风险转移的情况下，绝大部分损失将由农户自己承担，这对农户的生活和再生产影响很大。通过农业保险将农业生产经营中的风险以较小的代价转移给保险公司，可以对农业和农户进行有效的风险管理和经济补偿，保障农业生产的稳定持续增长。但是，近年来我国农业保险的发展基本处于停滞状态，严重滞后于农业和保险业的整体发展水平，使农业保险对农民生产生活的保障功能没有得到充分体现。
中国保监会于2005年11月8日发布的调研结果显示，当前中国的农业保险发展面临缺乏重灾支持保护体系，缺乏财政税收支持，缺乏相关法律法规三重阻碍。当前，我国应借鉴其他国家的成功经验，在我国几十年农业保险实践的基础上，及时建立我国的政策性农业保险制度，为农业和农村的持续稳定发展提供一种符合现代风险管理理念和方式的补偿机制。建立这一农业风险管理制度，就我国的实际情况，借鉴国外的经验，当前有四种可供选择的政策性农业保险的制度模式：①政府主办，政府组织经营的模式，如加拿大、希腊；②政府支持下的合作互助经营的模式，如日本；③政府支持下的相互保险公司经营模式，如法国；④政府主导下的商业保险公司经营模式，如美国。这四种模式在学界都有支持者，倾向采用政府主导下的商业保险公司经营模式的居多。但不管哪一种模式，都应该体现政策扶持、商业经营的原则。由于农业保险具有“准公共物品”的特性，纯商业化的经营道路行不通，这已被我国几十年农业保险的实践所证明。政府必须对农业保险给予支持，包括经济、法律以及行政上的支持。政府应该对保险机构经营的政策性农险业务给予财政补贴、税收优惠、巨灾再保险等政策支持，并完善相应的法律法规，制定《农业保险法》，必要时辅以行政手段，从而推进我国农业保险事业的发展。由于我国的农业生产涉及的地域辽阔，加上各地农业发展不平衡，保险模式不宜一刀切，各地应因地制宜，根据本地的实际情况，制定政策，充分调动政府部门、保险公司、农业生产经营者三方的积极性，形成农业风险混合保障机制。2006年6月出台的《******关于保险业改革发展的若干意见》已明确提出，要探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，并提出了补贴农户，补贴保险公司，补贴农业再保险的“三补贴”政策。这无疑是我国发展农业保险的一个积极信号。
（三）加强农业自然灾害应急机制和灾后救助、恢复机制的建设
中国自然灾害应急工作的基本原则为“统一领导、分级负责、条块结合、属地管理”。目前，国家已制定了突发公共事件总体应急预案、25个专项预案和80个部门预案。至此，我国的自然灾害应急体系已基本建立。2005年7月，农业部正式印发了《农业重大自然灾害应急预案》。但是，农业自然灾害的应急管理仍存在一些问题：一是在小范围内应对极端气候仍有不足，如2006年夏的川渝特大干旱事件；二是应急装备、联络物资的运输存在缺陷和不足。比如，在电力、通讯设施全部中断时，怎么保持联络和消息畅通。当前，要进一步完善农业重大自然灾害的应急预案，提高农业自然灾害的应急处置能力；加快建立农作物病虫害的应急处置机制，加强应急物资储备制度的建设；进一步完善综合协调机制，面临农业自然灾害时，充分动员和发挥各级政府、各个部门和农民的作用，增强其协同抗灾救灾的能力。各地在制定和健全预案的基础上，要开展经常性的简单易行的预案演练。各级政府要加大投入，强化灾害管理的装备和能力建设，要为开展灾害管理工作配备先进的交通、通讯等设备，同时加大对灾害管理人员的培训力度，切实提升灾害的紧急救援能力和水平。
灾后的救助和恢复重建是救灾工作的继续。灾害发生后，各级农业等相关职能部门应按照《农业重大自然灾害应急预案》的应急响应级别，及时组派工作组或专家组，赴重灾区帮助、指导农业救灾工作。并充分利用广播、电视、报纸等新闻媒介及时发布抗灾救灾实用技术、政策措施，典型方式等，指导农民开展防灾救灾和生产自救。灾后的重建工作需要政府快速反应，以缩短重建时间，因为减灾效益与重建时间成反比。同时要充分争取国际的、国家的、社会的、民间的支援，充分发挥灾害保险、灾害基金的作用，以尽快重建家园，发展生产。重大自然灾害发生后，政府应及时补偿灾民的损失。因为灾害损失是一种偶然的意外损失，政府是灾害损失补偿的最后一道防线，这也是各国惯例。我国长期实施的计划经济体制，更是强化了政府在风险分摊和灾害损失补偿中的突出作用。但是，应该看到，长期以来，我国自然灾害救济以生活救济为主，这对于保障灾民的基本生活和安定灾区的社会秩序发挥了重大作用。然而，随着我国经济实力的增强和政府财政收入的大幅增加，随着农业市场化水平的提高，这种以生活救济为主的自然灾害救济制度，需要向以扶持灾民生产为主转变。而且就政府救济来说，由于受到我国财政实力的限制，救济数量有限，而且其免费性、无偿性也易助长侥幸、依赖心理，这是农民缺乏购买农业保险的愿望的原因之一。当面临自然灾害时，我国政府承担了几乎所有的救助责任，没有给市场化机制留下足够的空间，如果在构建自然灾害的救助体系时，更多地依靠保险机制，灾害救助的针对性和效率就会有较大的提高。我国的灾害保障制度应从以灾害救济为主、农业保险为辅转向以农业保险为主、灾害救济为辅。美国几十年的农业保险实践也显示，基于农业保险的市场机制比起救灾式的行政手段更加公平、透明和有效。
四、重视科学技术，提高农业自然灾害的风险管理水平
减轻灾害风险是一项复杂的系统工程，它必须依靠科学技术的进步，不管是发达国家还是发展中国家，在抵御农业自然灾害时无不重视科技的作用。因为减灾不仅需要许多基础学科揭示其形成机制和活动规律，而且需要利用高新技术去实现减灾。减灾工作中灾情的监测、分析、诊断、预报，警报的制作和发布，抗灾、救灾、灾后恢复和重建，以及政府对减灾的科学管理等都需要科学技术的支持。可以说，科学技术贯穿自然灾害风险管理的全过程，我们需要不断提高科学技术水平，提高自然灾害风险管理水平。
就农业自然灾害来说，我国在应用科技抗灾减灾方面取得了很大成就。农业科学技术、生物工程技术、现代航空航天技术、水土工程建设技术等都在农业减灾工作中得到广泛应用，灾害的预报、预警水平大幅提高，抗灾救灾能力大幅增强。我国大力推广了抗灾减灾技术，如旱育秧、地膜覆盖、病虫草综合防治技术等，这些技术的大面积推广，对提高农业生产水平，减轻灾害损失起到了重要的作用。尽管如此，我国减灾科技水平总的来说还不高，减灾科技人员素质参差不齐。尽管我国一直提倡“预防为主、防治结合”的方针，但在经费上对灾害预防投入不够，偏重于将大量的资金用在应急和救灾上，从而也导致减灾科研经费投入不足，高新技术的应用目前也受到限制。比如，由于所使用遥感图象的空间和时间分辨率不够高、分析软件昂贵、基础数据库很不完善等，使得遥感与GIS在农业灾害信息预警监测系统应用中的精度和准确度受到很大影响，从而在一定程度上制约着它们的推广和应用。目前，各级政府应加大对减灾科技的投入，尤其要增加对农业自然灾害基础研究的投资，加强灾害发生机理及灾害预防的基础科学研究；大学应设立与防灾相关的学科和专业，学校在培养防灾专业人才的同时，还要加强防灾救灾相关技术的研究开发。由于农业灾害研究涉及的范围比较广泛，传统的囿于农业这一系统内进行研究的方法，已不适应现代社会和农业发展的需要。因此，国家有必要组织涉及农业、地质、地震、气象、海洋、水利、林业、地理以及技术、社会和经济等各部门的专家，进行广泛的交叉与综合研究。2005年1月，中国国家减灾委员会成立的专家委员会正是为了进一步加强对灾害发生机理的研究，建立健全灾害预警应急机制，推动减灾工作有效开展。
农业灾害防治工程中的监测和预报手段也亟需改进，应学习和借鉴国外的防灾减灾先进技术和经验，大力开展与国外的项目合作。我国目前常用的灾害监测、预报和灾情评估手段大多比较传统，往往不能满足精确预报的要求。因此，我国亟需改善灾情测报仪器的性能，加强对农业灾害，如洪涝、干旱灾害的全天候、大面积、全天时方位的动态监测，提高监测预报的准确度。在规划、建设各种防治工程的时候，应当把工程建设与生态环境结合起来考虑，比如在病虫害的防治方面，应加强新型施药技术的研究，减少农药的负面影响，能采用生物防治的地方，尽量采纳。对于水利工程还要求科学施工，严抓质量。
另外，灾害发生后，应采用科学合理的措施应对灾害，尽量减少灾害损失。这需要事先制定科学的应急预案，培养高素质的灾害管理人员，需要加快救灾设备更新和通讯设施的建设，切实提升灾害的紧急救援能力和水平。灾后恢复重建要取得好的效果也需要以先进的科学技术为支撑。总之，在科学技术是第一生产力的时代，高效的灾害风险管理必须以强大的科学技术实力为后盾，我国政府必须加大减灾领域的科研投入并加强减灾科技的推广。
五、积极开展减轻农业自然灾害的国际合作，共享国际减灾资源从发达国家和发展中国家的经验可以看出，在减灾方面的国际合作已是一个国家灾害风险管理与防范体系的一个重要组成部分。在经济全球化、全球信息化使各国相互依赖、联系、互动日益紧密的背景下，一国或一个地区发生的重大自然灾害将不可避免地影响周边地区、国家甚至全球，给稳定、发展与安全带来负面影响。因此，共同应对自然灾害已成为国际合作的一个新内容。尤其是面临全球性自然灾害时，国际合作体制的建立更显迫切。2004年12月20日联合国大会曾经通过题为“自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作”的第59/212号决议，表示“必须开展国际合作，支持受灾国应付自然灾害各阶段的工作，包括防灾、备灾、减灾和复原及重建方面的努力，并必须加强受灾国应付自然灾害的能力。”
多年来，中国在减灾领域与亚洲和世界有关国家政府、国际组织在减灾救灾科技、培训、教育等方面，开展了多种形式的交流与合作，促进了我国包括农业自然灾害在内的各减灾领域的减灾能力建设。我国政府积极响应联合国关于开展国际减灾十年活动的号召，成立了中国国际减灾十年委员会，负责制定我国减灾活动的方针政策，组织协调有关部门和社会各界共同开展减灾活动，指导地方政府开展减灾工作，推进减灾国际合作。今后，在农业灾害领域，民政部门要通过国内外新闻媒体加强对外宣传力度，积极争取国际援助，要鼓励在重大农业减灾工程建设中引进外来资金和先进技术。在非工程减灾方面，我国应积极推动政府减灾能力建设、信息交换、宣传、教育、人员培训、科学研究、技术开发及国际人道主义援助等方面的国际合作。由于我国是发展中国家，农业自然灾害管理水平低，因此我国更应该应通过双边或多边国际合作，分享邻国和发达国家的发达技术，学习有关灾害管理的经验，充分利用国际社会的援助物资和器材以及专利技术。近两年来，印度洋海啸、美国卡特里娜飓风、菲律宾泥石流灾害暴发，我国积极给予受灾国人道援助，这也是我国减灾国际合作的体现。今后，我国政府将进一步积极响应联合国的号召，在加强自身农业减灾能力建设的同时，与有关国家和国际组织密切合作，广泛交流，共享减灾信息与技术，在力所能及的条件下积极参与国际减灾事务和国际灾害救援行动。
