光绪帝改组礼部成功，又新设了辅政四卿，颇有些踌躇满志。他又接受康有为的建议，准备鼓励天下臣民上书言事。这又是一个新气象，因为，封建社会两千多年间，统治者什么时候想过发动人民的力量，让天下庶民参政议政呢？黄宗羲在《明夷待访录》中曾说过：“三代以上，藏天下于天下；三代以下，藏天下于筐箧。”意思是说，在夏商周上古时代，天下是天下人的天下，统治者也是为了天下人的；但周朝以后，也就是我们所说的封建专制社会，统治者都把天下看作私家财产了。所以，康有为关于天下臣民上书言事的建议，既是恢复上古的伟大传统，也是学习西方民主思想。这个意义是重大的，对当时等级森严、百弊丛生的僵化政治体制是一大变革。
康有为说，现在皇帝独尊于上；全国“虽有四万万人，而实俱弃之”。君与臣、君臣与民“皆隔绝”。在康看来，这种割裂状况，使国家日益衰弱。为了消除这一大弊端，康有为、梁启超等维新派人士，又从西方借来“民权”、“平等”等论说为思想武器。他们在强烈要求光绪帝“开民智”、“通下情”和打破在文化教育界束缚人们思想的八股枷锁之同时，又强调“让天下士民，皆得上书”，给予议论国事的权力。康有为的这种思想主张，固然主要是为了推动变法维新，但也具有改变隔绝体制的欲望。
在正式开始变法之初，光绪帝依据康有为等维新人士的要求，狠抓教育及派员出国游学等方面的改革，以开通闭塞风气。接着，他在把变法维新全面铺开的过程中，在文化思想领域里，与坚持废八股打破这条精神锁链的同时，又进一步采取了以“开民智”为目标的政策。7月间，光绪帝命将上海《时务报》改为“官报”，委派康有为“督办”其事时，他便明确地指出，创办各种报刊应以“广开见闻为主”。从而，把“开民智”列为变法维新的一项突出任务。
8月初，当新、旧势力之间的斗争日益激化时，光绪帝在不断加强反击守旧势力的斗争中，便越发重视了广大臣民的上书言事，并将此视为“开民智”的一大途径。因此，他在8月2日谕令各部院司员条陈事件时，也提出“士民有上书言事者，著赴都察院呈递，毋得拘牵忌讳，稍为阻格”。后当礼部顽臣阻挠王照上书事件发生后，光绪帝于9月1日降谕，重申鼓励各部院司员条陈事件的旨意，并命将怀塔布等“交部议处”。紧接着，于次日他再次颁谕，又专门宣示了保护“士民”上书言事的宗旨：
“前经降旨，士民有上书言事者，著赴都察院呈递，毋得拘牵忌讳，稍有阻格。嗣后都察院凡接有条陈事件，如系封口呈请代奏，即著将原封进呈，毋庸拆阅。其具呈到院者，即将原呈封进，不必另行抄录，均著随到随递，不准稽压，倘有阻格，即以违旨惩处。”
至此，光绪帝进一步把“士民”与各级官吏上书言事摆在同等的地位上了，并都给予切实的保护。而且对于“士民”上书，还特别地规定一条，即命都察院必须“随到随递，不准稽压”。在此还应指出，对于所说的“士民”，在光绪帝的心目中并没有严格的界限。事实说明，到这时，光绪帝已把鼓励“天下人”上书言事提到了相当重要的地位，并且他又把鼓励人们上书言事和打击顽固势力紧紧地结合在一起了。
在光绪帝处理完礼部事件并配备了辅佐新政的核心班子又要大展宏图之时，在9月12日的一天里，先后颁布了两道意义重大并深有影响的上谕。在其中，光绪帝首次公开批驳了守旧势力的愚昧观念。并以前所未有的明确态度指出，被列强“凌迫”的中国“非取人之所长，不能全我之所有”，强调必须学习外国之长变法图强。为此，他便进而把目光集中于下，号召全国各个角落的“黎庶”、“小民”，应理解其“变法之意”，起来支持新政。于是，光绪帝着重重申了鼓励天下民众上书言事的宗旨，而且要求做到“家喻户晓”，并为此采取了具体的保证措施，充分地表露了他的诚意。遂即光绪帝殷切期望“上下同心，以成新政，以强中国”，倾吐了一腔希望祖国昌盛的心愿。同时，光绪帝还试图“为民立政”，意欲通过鼓励下层黎民上书言事使“民隐尽能上达”，以期“革除壅蔽”。到此，他把实现变法的目标与争取广大民众的支持联系在一起了。显然，这是其政治思想的一种明显的升华。
在专制乌云笼罩大地，连统治阶层中的下层官吏亦无奏事权的年代，光绪帝竟在大张旗鼓、坚定不移地鼓励与保护广大平民上书言事，显然这又是一大创举。因此，康有为说，光绪帝颁发此谕“是我请臣民上书之说，乃始行”；梁启超又将该诏誉为“国朝第一诏书”。可见这种评说并不为过。可以认为，光绪帝的戊戌七月二十七日（9月12日）谕，既大大地发展了《明定国是诏》，又增强了其透明度，提高了号召力。其实亦可认为，这是在新的条件下发布的、推进变法维新的宣言书与动员令。
事实上，光绪帝鼓励天下臣民上书言事的诏旨相继下达后，即使“海内臣民，莫不欢钦兴起”。从而，在举朝上下的中下层官吏和各地民众中迅速形成了一个上书议变法的热潮。通过各衙门呈递的各种封奏，纷至沓来，在社会上产生了强烈反响。在其中，既有廷内各部院的下级官员；又有府、州、县地方官吏和举人、读书生员等，甚至一些所说的“渔人”、“野民”也获得了向皇帝上书的权力。这些原来无人理睬尤其是那些毫无社会地位的贫苦百姓，到这时他们也以无比激奋的心情，在破天荒地通过上书向皇帝吐述自己的境遇和议起国家兴衰得失来了。户部主事（原无上书权）宁述俞，在其上书中，提出应保护本国工商业，要求“理财裕国以图自强”的建议。贵州大定府毕节县拔贡周培蔡，上书在称赞“皇上以大有为之君，值如万难措手之时”奋起变法图强的同时，又尖锐地指出，“当皇上之身，而变法不能遂，中国四万万人民尚可望室家之乐，埋骨之所哉”？他爱憎分明地表达了关心祖国命运的读书人，对变法的期望和对破坏者的憎恶。江西吉水县举人黄文珏、夏士藩、刘应恺等呈文，在揭露当地“税契浮征，积弊病农”的种种弊端之后，要求江西巡抚应“认真查办，以苏民困”。又有的强烈主张改变由外人控制中国海关的制度，希望由“本国官员”管理关税以护“国体”（浙江绍兴府山阴县举人何寿章呈）；还有人要求仿照泰西“设立议院上下相通”（镶白旗蒙古生员诚勤呈），等等。并且有些地方文童，还积极的为变法之兴举而“捐款”，以自己的实际行动，为变法维新事业而尽力。
在此期间，湖北汉水“渔人”陈锦奎，在其呈折中既揭露了地方官吏“巧取豪夺，民不聊生”之弊；又要求朝廷将没收的这些“中饱巨款”，放在修建学堂房舍、书楼等及“支援火车应用”。另在大兴县采育司河津营村“野民”高清如、栖文成的《上书》里，亦痛斥了“贪官趋于利禄”的可耻行径。从而，他们竟能以“草野一介之细民，而妄议天下之大事”了。显然，所有这种情状，都是在中国封建时代所不可想象的事。
就在举国广大下层民众踊跃上书议论国事民生、为变法维新而奋起进言之际，又引起反对派势力的恐惧与仇视。早在光绪帝开始颁谕鼓励天下士民上书言事时，洋务派官僚张之洞，就对此大唱反调。他说什么“变法者，清廷之事也，何为而与士民言”？强烈反对让社会民众参预变法维新。也就是在此期间，朝廷中的一些顽固派权贵，又抓住一些平民百姓因不懂官方呈文的规矩，在上书里称“皇上”不抬头等漏洞大作文章。他们煞有介事地叫嚷，说这是“变乱祖法，自称开创，置祖宗于何地者”！在这些顽固官僚看来，称“皇上”未抬头也是大逆不道的行为。于是，他们怒气冲冲地要加罪于这些上书的人。但是，光绪帝对于这样的平民上书却只是“一笑置之”；并对顽臣说，“当广开言路之时，不必有所谴责以塞之”。e）对此，他采取了充分理解与宽容的态度，从而顶住了顽固派官僚的恶意挑动，保护了百姓上书。从中表明，光绪帝鼓励“士民”上书言事是出于诚意。在此期间，他的确采取了“广开言路”、给人民群众一定的言论自由的政策。在这方面，光绪帝也与顽固派及洋务派官僚形成了鲜明的对照。
在光绪帝大力倡导和强有力地推动下，随着变法图强进一步深入人心和民众思想的日趋活跃，变法新政出现了新的生机。
