3.泛长三角区域合作中的江苏地方政府
地方政府是江苏区域合作不可或缺的行为主体。在市场经济体制下，江苏经济中的地方政府行为主体具有十分重要的地位和发挥着特殊的作用。政府不仅是“守夜人”和“道德人”，而且是“经济人”。但是，“政府提供的公共物品不以盈利为目的，缺乏竞争，只能用拨款来生产”
江苏省的地方政府也是这样。但这正好说明了地方政府是江苏区域合作的重要行为主体。因此，研究江苏经济创新发展必须研究地方政府的经济行为。
在江苏经济的行政区域板块中，地方政府不仅具有一般的经济管理者身份从而具有经济调控职能，而且是一部分资本要素（国有企业）的直接所有者从而具有所有者经济行为。但是，地方政府的经济调控职能和所有者经济行为是有显著区别的：“一是来源的不同，经济管理职能（本书将‘经济管理职能’和‘所有者职能’表述为‘经济调控职能’和‘所有者经济行为’）来源于经人民的政治授权而形成的政府的政权主体身份，所有者职能则来源于经人民经济授权而形成的政府的产权主体身份；二是作用范围和对象的不同，经济管理职能作用于整个社会经济领域和所有经济成分中的经济主体，所有者职能则主要作用于国有经济领域及其该领域包含的经济主体；三是体现的关系不同，经济管理职能体现的是‘权力’关系，它无论采取经济的、法律的还是行政的管理手段，也无论是直接管理还是间接管理，政府与其管理的对象都结成管理和被管理的关系，政府的管理表现为一种必须接受的外部规范，所有者职能体现的是‘权利’关系，作为经济权利它理应借助政府与它的次级代理人或非所有者的平等契约关系来实现；四是目的的不同，政府代表人民行使经济管理职能，是为了实现确保整个社会宏微观经济健康、稳定、有序的运行，而行使所有者职能则是为了确保实现国有资本增资和国有经济扩大再生产”。
地方政府作为所有者的经济行为对江苏区域合作的影响，地方政府作为管理者的经济调控职能对江苏区域合作的影响是根本不同的。地方政府的经济行为主要集中于国有企业经济、公共物品经济和地方财政方面。
（1）地方政府影响国有企业运行的经济行为。地方政府影响着江苏经济的行政区域经济板块中的国有企业经济的运行。地方政府十分关注地方的国有企业经济运行状况，并千方百计地推动地方的国有企业经济发展。因此，推动地方的国有企业经济发展就成为地方政府的重要经济行为。实际上，由于地方政府的这一重要经济行为的推动，地方的国有企业经济得到发展，尤其是省、市域经济中的地方国有企业经济通过发展而具有很强的实力。
地方的国有企业同中央的国有企业一样，长时期“在政资不分的前提下，政府的所有权和行政权捆在一起行使，所有权随着行政权不断扩展自身作用范围，使经济产权行政化、所有者行为行政化、用行政的方法管理经济”。改革开放以来，地方政府与其地方的国有企业之间的关系发生了重大变化，地方政府的经济行为得到矫正。但是，在政资分开的前提下地方的国有企业行为还有许多方面需要规范。一般说来，在政资分开的前提下，地方政府“对它的委托人承担国有资本的损益责任，尽可能地促进国有资本保值增值的职能。
包括：（1）建立健全专门的国有资本机构，充当国有资本所有权的人格化代表。
（2）通过市场关系尤其是资本市场交易，遴选企业或企业家，与其结成国有资本的次级委托代理关系。
（3）通过对企业或企业家的监控间接干预企业的资本运营，不直接插手企业日常事务。
（4）通过各种资本要素的二级市场交易，促使国有经济资源向高效率的领域流动。
（5）为社会提供可以保本甚至盈利的准公共产品。
（6）以利润、利息、股息、地租（价）等要素价格的形式获取国有资本收益。
（7）在扣除代理费用之后，将收益用于国有资本产权的实现和扩大再生产。”可见，在政资分开从而政企分开的前提下，地方政府的经济行为与国有企业的经济行为是不同的。
应该指出，地方政府通过其管理国有企业的经济行为影响江苏区域合作的力度是非常大的。一方面，地方政府通过制定江苏经济的行政区域板块发展战略目标和战略措施，影响国有企业经济在江苏经济中的运行态势，从而引导国有企业经济在实现江苏经济发展目标中发挥重要作用。另一方面，地方政府通过多种手段直接和间接干预其管理的国有企业的发展方向和资本运营，并使国有企业的发展方向和资本运营符合江苏经济发展目标。因此，江苏区域合作必然受到地方政府通过其管理国有企业的经济行为的直接影响。当然，在不同种类的江苏区域经济板块中，地方政府管理的国有企业经济比重是不一样的，一般按省域经济、市域经济、县域经济的顺次减少，从而省政府、市政府、县政府对省域经济、市域经济、县域经济运行的影响力也顺次减弱。
（2）地方政府提供公共物品的经济行为。公共物品经济是江苏经济的重要部分。一般说来，在江苏经济中，社会产品和服务分为公共物品和私人物品。私人物品的供求遵循市场经济规律的要求由市场平衡。公共物品为社会成员均等消费的物品，它具有消费的非竞争性和受益的非排他性的特性，从而市场难以平衡它的供求。因此，提供公共物品是地方政府的重要经济行为。
地方政府根据公共物品的特性，以不同的方式提供公共物品。地方政府提供公共物品的济行为分为两类，即直接生产的经济行为和间接生产的经济行为。公共物品的“消费的非竞争性、受益的非排他性的情况是不同的，并不是所有的向整个社会共同提供的物品，都同时具有非竞争性和非排他性的特性。在消费上具有非竞争性的物品，很可能是排他性的。例如，公路所提供的服务，按照上述的特性标准来看，无疑是具有非竞争性的，但是，它不一定满足非排他性的条件。因为在实践上，完全可以通过收取养路费的方式将不愿为此付款的人排除在公路的使用者范围之外。”因此，公共物品可以分为两类：纯公共物品和准公共物品。所谓纯公共物品是指向社会成员均等提供但在消费上不具竞争性、受益上不具排他性的物品。所谓准公共物品是指既带有公共物品特性又带有私人物品特性的物品。显然，提供纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品构成了地方政府的经济行为，即“政府用税收获得的经费生产公共物品”，它“一方面解决了私人生产者不可能生产公共物品的问题；另一方面，免费将此物品提供给全体社会成员使用，可使这种物品得到最大限度使用。”但是，其他准公共物品的提供则主要是由地方政府间接提供，即地方政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与这部分准公共物品生产。具体说来，地方政府主要采取与民间企业（公开招标）签订生产合同和授权经营、经济资助、地方政府参股等形式引导民间企业的力量提供准公共物品。地方政府的这种间接提供公共物品的行为是十分重要的经济行为。公共物品经济是江苏经济的不可或缺的具有基础地位的部分，是地方政府经济行为的必然伴随物。从这种意义上说，地方政府可以通过公共物品经济发展状况去影响江苏区域合作。因此，不同等级的地方政府提供公共物品能力的强弱，决定着不同等级的地方政府对不同种类的江苏区域合作的影响程度。从江苏经济发展趋势看，公共物品经济在江苏经济中的比重会上升，从而地方政府通过其经济行为对江苏区域合作的影响也会增大。
（3）地方政府的财政收支经济行为。地方财政在分税制财政体制下得到增长，成为地方政府影响江苏区域合作的重要手段。地方财政实行的是一级地方政府一级地方财政体制，即有省级财政、市级财政、县级财政、乡镇财政。一般说来，省级财政、市级财政拥有的资金量大，对省域经济、市域经济运行的影响力度大；县级财政尤其是乡镇财政拥有的资金量小，尤其是苏北的大多数乡镇财政系“吃饭财政”，但苏南的市、县和乡镇财政已具有相当实力，对县域经济、乡镇经济运行的影响较大。地方政府的实际财政收入包括三个部分，即预算内财政收入、预算外财政收入和非预算收入。“在中国，预算外资金是指各级地方政府和各种政府部门自筹的资金，主要由财政预算外收入以及政府各部门的收费和基金等非税收入构成，是不列入各级政府财政预算的，是财政部门不直接占有和不直接控制使用的财政收入”。此外，“地方政府还有非预算收入，主体是各种财政性收费和基金”，预算外财政收入和非预算收入也是地方政府的重要收入。
地方政府的财政收支经济行为是影响江苏区域合作的重要因素。可见，地方政府的财政支出对江苏区域合作有着直接影响，尤其是地方政府“通过财政的直接投资”，或对瓶颈产业的直接投资，会直接或间接引致企业“投资跟进”，从而影响江苏经济的产业结构、运行方向和速度。应该说，随着地方政府财政收入的增长，地方政府的财政收支经济行为对江苏区域合作的影响力会不断增强。
第二节泛长三角区域合作背景下的江苏行政发展
在中国改革开放进程中，中央对地方的管理权力下放和经济体制市场化改革的推进，极大地调动了地方政府调控区域经济发展和参与区域经济运行的积极性。因此，在促进泛长三角区域合作背景下的江苏经济创新发展过程中，应着力推动地方政府改革，推动江苏行政发展。
一、泛长三角区域合作背景下的江苏地方政府之间的横向关系
地方政府之间的关系是指地方政府之间形成的纵向和横向关系，一般包括地方各级政府之间关系和横向的各地方政府之间关系，主要是指互不隶属的各地方政府之间的横向关系。泛长三角区域合作背景下的江苏地方政府之间的横向关系是影响江苏行政发展的重要因素。
1.江苏地方政府之间横向关系发展的制约因素
地方政府之间的横向关系的发展状况可以概括为两个方面：地区之间互补与协作关系的加强；地方政府推动区域经济合作组织的发展。在地区之间摩擦和冲突仍将继续存在的情况下，在中央政府政策的有力推动下，地方政府充分利用改革开放后拥有较大自主权的有利条件，广泛开展多种形式的横向经济联合，通过打破传统行政体制下行政区之间的经济分割，以加强地区间的经济技术协作，推动了区域经济合作组织的发展。可以说，促进地方政府之间的横向关系不断发展的源动力就是区域经济的快速发展。随着改革开放的不断深入，泛长三角经济区的地方政府的自主权力不断扩大，相互之间的联系越来越紧密，区际间经济合作组织不断涌现，如苏浙沪省（市）座谈会、泛长三角区域合作与发展论坛等。加强地方政府之间横向关系已成为泛长三角经济区的各级地方政府的主动渴求。泛长三角区域合作背景下的江苏地方政府之间的横向关系也是这样，经历了一个发展过程。
制约江苏地方政府之间横向关系发展的主要因素是地方保护主义。地方政府在区域分工贸易、区域要素流动和区域产业转移方面因地方利益较容易实施地方保护主义。在传统的计划经济体制下，地方政府完全从属于上级政府。地方政府之间横向关系的基本特点是纵向主导、横向阻隔，基本没有横向合作机制。在市场经济逐步趋于成熟的今天，在行政区域经济发展上存在着一定的竞争关系。但是，一些地方政府出于地方利益的考虑，在行政区范围内也构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系。主要表现为有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，人为分割要素市场，使区域性有序的、竞争的统一市场难以形成。在江苏省域经济发展过程中，行政区域经济是相对独立的区域经济板块，从而很容易在经济方面自成体系，造成重复建设和区域产业结构趋同。因此，地方保护主义使江苏省域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向。改革开放以来，随着市场化改革的推进，极大地促进了江苏区域经济协作发展，从而发展了江苏省各级地方政府之间的横向合作关系。
