财政投资是政府驾驭市场的必备工具，对于调控经济运行、贯彻产业政策、引导集约化增长的方向具有举足轻重的作用。有些学者以西方国家特定时期阶段性的经济现象为依据，笼统地主张财政投资应当彻底退出竞争性产业领域，对此笔者不敢苟同。市场经济条件下，财政投资客观上它是资源配置这驾马车的另一只车轮。不言而喻，经济增长方式转型时期，民间投资的规模和分布状况对财政投资的变动更为敏感。经验统计证明，财政投资的变化不仅直接影响着生产效率和社会福利，而且，财政投资存量与私人资本存量之间也有一种密切的函数关系。在这方面，美国学者阿斯乔作了有益的探索。众所周知，短期内当财政投资总量超过一定水平时，就会产生“挤出”效应；但阿斯乔的研究认为，如果着眼于长期，财政投资更能刺激民间扩大投入，“挤进”社会资本总量，即“挤进”的影响大于“挤出”而占据了支配地位。在阿斯乔看来，甚至经济周期曲线的相变也能在财政投资存量和增量的改变上找到解释。
社会主义市场经济体制下的集约化增长绝不是放任自流的经济增长，政府驾驭集约化的一条重要途径就是通过财政投资直接、间接地干预着生产要素的分化、组合和合理分布；经济增长方式的转型过程，实质就是产业结构、部门结构、企业组织结构、技术结构、产品结构乃至生产力布局的调整演化过程；集约化增长所需的条件，诸如产业结构的更新升级、经济发展中“瓶颈”的消除、区域经济的均衡协调、基础理论研究和试验示范、高新技术产业化以及人力资本的积累等等，无一不与财政投资有着千丝万缕的联系。
二、财政投资作用于经济增长方式转型的机理
财政投资是如何触动和推进经济增长方式转变的？这当然可以从资本形成、产业结构制导等主要环节去寻找答案，不过，既然经济增长方式最终必须依靠科技进步和提高劳动者的素质，那么，人力资本和要素配置就应该成为我们探讨的重点。
1.财政投资不仅能创造有效需求，也可以促进国民经济中供给总量的增加，因而在一定程度上左右着经济增长的格局。在转型时期，如果我们力争把更多的财政投资安排于生产性项目，就会产生供给与需求双重效应；特别是经济处于短缺运行条件下，这种供给能力的扩张，对于提高整体经济的集约程度至关重要。
2.中国经济的集约化增长受到许多经济——技术因素的约束，一方面需要大量的物质资本投入，另一方面身为经济基础比较薄弱的不发达国家，人均收入低下，储蓄率更低，再加上市场机制有待培育，动员储蓄资源的现代化金融机构的健全还有个过程，这样资本短缺的矛盾更为突出。若是单纯依赖市场积累，那么缩短转型的时间、改善经济素质，不仅是一个漫长而痛苦的过程，而且对于世界经济第四次产业调整的机遇也可能失之交臂。此情此景，最佳选择当然是“两条腿”走路，通过财政投资的支持，政府可以在更加广阔的背景上动员稀缺的经济资源，提高生产性投资率，优化资本的分布，形成市场力量之外的“大推动”，并更新产业基础，打破旧轨迹的均衡，以跳跃式增长的步伐，加入世界新科技革命的行列。
3.财政是提高全民族智力投资比重的主要组织者和调节者，是改进劳动力低技术结构的“推进器”。财政对教育（尤其是初等教育）、职业技术培训的投资力度和经费保障程度，是直接影响劳动者综合素质改善的外在基础。所以，财政投资促进经济增长方式转变的秘决就在于科学开发人力资源，实施教育超前发展战略，改变人力资本投资结构失调的现状，提高教育投资的整体效用水平。财政投资通过合理配置义务教育、失业再培训、公共卫生和社会保险等方面的支出，把一般的人力资源转变为具有较高质量（包括体力、智力、技能等）的人力资本后，能够产生“知识效应”和“非知识效益”，促进经济增长方式朝更多地依靠科技进步的方向转变。
4.生产力发展本身就在不断地改变其要素的藕合方式，产业结构的协调化和高度化是经济增长方式转型的中心内容。就集约化增长而言，核心问题则是投资的配置效益，即物质资本和人力资本在各个产业之间的有效倾斜投入；所谓有效倾斜，就是指根据集约化增长的进展状况，有选择地进行投资，并使该种投资组合达到福利最大化的均衡点。就一般情况而论，为了提高产业的结构素质，财政投资应当着力向基础设施、支柱产业和先导部门倾斜。
（1）基础设施又称“社会间接资本”，其特征就在于它是外部经济的重要源泉；基础设施状况直接影响流通成本、企业效益和社会效益，也关系到投资保障能力的优劣，是我国转变经济增长方式的重要环节，因而通常被归于公共资财的范畴。基础设施一般资本密集程度高，投资前置期长，在我国目前市场发育程度较低的经济中，民营企业或集团资本还不可能充当投资主力；有些基础设施由民间资本提供是可行的，但由于它们属于自然垄断型产品，通过某一社会中心组织来提供时，单位服务的边际成本可以大大降低，配置效率显著改善。基础设施投资的这些特点和它内在的战略意义，决定了政府介入的必然性。当然，政府进行财政投资并不等同于财政直接经营。财政投资的实现形式应当根据具体项目的不同情况灵活决策，最根本的一点，就是充分利用竞争机制，引入民间活力，特别是要将民间企业的资本和经营能力（包括技术、信息、人才、创新和经营方式）等，引入基础设施投资事业。
（2）从国外经验来看，集约化增长在很大程度上依托于主导产业部门的带动，这在我国也不例外。财政对支柱产业的规模投资，不仅可以保持产业序列的均衡发育，而且可以利用主导产业的前项、后项联系和侧转效应，带动相关部门的协调增长，形成主导产业引致，其它部门跟进的螺旋式盘升，使集约化增长不断跃上新的高度。当前财政扶持的重点是汽车工业、信息工业和高技术机械制造业等机电一体化的产业群，在这方面，财政增量投资的要旨是尽可能提高产业群的技术起点，增加中长期设备投资和更新改造投资的份额，大力改善龙头企业的生产工艺和装备水平。比如，由财政出资买下被指定的陈旧设备。并对此实行拍卖、转让，或者实施“特别折旧”战略等，促进产业的高附加值化和高加工度化。
（3）新兴高科技行业，如微电子、新材料、新能源、生物工程、空间技术等，可以为集约化增长开拓新市场、孕发新信息，对于产业重心的转换至关重要，更是推动整个经济新一轮增长的生长点。财政进行开发性投资，抢占新兴技术的制高点，可以凭借示范效应，不断地激发民间资本的投资热情，发挥财政投资独特的发酵和催化功能，达到投资效用的最大化。如，财政投资可以通过建立专项基金，承担昂贵的创业资本，分散创新投资的风险；或者凭借参股、津贴、担保等形式，为高科技项目招商引资提供财政援助。
5.财政直接投资改变着生产力的区域配置，这是经济增长方式转变的重要途径之一。近年来，由于对“发展极”理论的片面理解和某些人为扭曲，历史原因形成的地区经济差距日趋扩大，主要表现在：产业结构初级化、产业内部同构化、企业组织结构分散化、资源重复配置、地区之间相互分割封锁，妨碍了社会生产专业化与协作，阻滞了商品流通，有悖于统一大市场的形成。这些是造成粗放型增长的一个深层次原因。集约化增长客观要求中央政府采取均衡发展战略，对内陆地区提供巨额财政援助，以控制可能出现的东西部裂痕。财政投资可以借助于“转移支付”手段；或者直接为“支援经济不发达地区发展基金”，“少数民族地方贫困温饱基金”和其它新型开发基金注入财力；或者是提高它占民族地区整个能源、原材料和交通干线投资中的比重。在具体对策方面，财政投资应着重向以下三个地域倾斜，即边境经济贸易区、资源密集区、铁路公路沿线区等。在这方面可供选择的投资办法，还有基金式集合投资制度、股份赠与和其它的证券化形式等。
6.经济增长方式的转变虽然属于资源配置的范畴，可集约化增长的生机还在于生产者的积极性，因此，生产关系的变革，即经济体制的转变，是同经济增长方式的转型息息相关的，考虑到当前财政投资领域仍然存在许多亟待解决的矛盾和问题，严重制约着制度效益的提高，成为经济增长方式转变的突出障碍，比如，受政府政绩目标的干扰，某些财政投资偏好非生产性项目，搞了许多超过承受能力的市政改建扩建工程、楼堂馆所和奢侈性消费项目，这在我国经济尚处于低水平的情况下，实在是一种释放集约化牵引能量的短视之举。又如，在投资回流机制方面，由于对财政投资资金性质认识上的模糊和分歧，且不论财政投资利润报偿基础上的增殖循环和周转，就是正常的投资回收也被层层截留，财政的投资能力日渐萎缩，何谈扩大资本再投入进行高起点上的集约经营呢？所以，要有效地发挥财政投资的促进功能，必须进行财政投资体制的创新。通过构造与经济增长方式转变相适应的投资运营机制、技术进步机制和激励制衡机制等，为发展集约型经济提供强劲的动力和制度保证。
三、财政投资体制创新的若干构想
1.科学界定财政投资的领域和范围。
首先，必须把财政投资的职能与财政对投资的管理职能分开.这有利于按市场原则培育财政投资运营机构，也是健全财政投资宏观调控体系的前提。其次，将财政投资支出区分为公共投资和产业开发投资两大类。公共投资归口财政自身的职能机构管理，主要是投向集约化增长所需的公共产业和公共部门，比如，大型农田水利灌溉设施，大江大河疏通和治理、自然资源与环境保护等生产性基础设施和公共工程等社会性基础设施。产业开发投资象一般性投资那样，也有一个包括投资机会选择、可行性研究、项目评估、施工建设、投产使用和投资回收等资产营运过程，也要追求经济效益，它客观要求法人性质的实体组织来具体承担经营事务，所以可以交由政府授权的人格化的投资主体安排。一个项目投资额多大，投向哪里、何时投资、投资方式和投资收益等，完全由接受委托的投资主体根据市场信号自主决策。再次，按区域原则明确中央财政和地方财政之间的投资分工，建议依据投资项目的经济性质将其划分为公共物品投资项目、准公共物品投资项目和非公共物品投资项目等三大类；其中，把公共物品投资项目按其效益外溢范围的大小再区分为全国性的、准全国性的，以及地区性的公共物品项目等三类。在财政体系内部则根据项目外溢效应的影响范围和它们的发散能力来划分中央财政和地方财政的投资活动边界。
2.培育产业开发性财政投资的代理主体。
投资决策主体与营运主体相分离，是产业开发性财政投资运作机制创新的突破口，我们认为，根据政资分离的原理和要求，财政虽为一级投资主体，却不宜直接安排产业开发性投资业务，科学的操作主要通过合理授权由二级投资主体的市场化营运来实现。财政投资代理主体可以是投资中介等形式的控股机构，这种新型的投资中介是特殊的法人实体，应当明确其独立自主的民事地位；它与财政的联系是契约方式的委托——代理关系，它本身的产权隶属于国有资产的专职管理机构，只向国有资本的所有权代表——国有资产管理局负责，联系两者的是经济性质的产权纽带，这就彻底斩断了政企不分的“脐带”；它的经营目标就是开发性财政投资资本金的保全和增值；它在委托人与投资的具体实施者之间起一种组织作用：主要行使投资职能和战略决策权，至于运作职能和实施权则可以交给市场由供求波动、竞争态势和风险趋向随机裁决。鉴于中介投资机构所处的层次特点，我们认为，它客观上具有双重属性：它既是财政投资资本金的经营者，又拥有政府出资者受托人的权利，内涵了投资决策的激励与财产风险，职业风险的制衡机制，它必然关心投资回报率和有关约束因素，能根据政府政策和市场信号灵活地安排投资开发，进行投资流向和流量的有效调整。从理论上讲，投资本身就是由投资主体发动、控制和调节的一种经济活动：投资主体的投资动机，决策水平、资本充足率以及自我调节能力等，都直接影响投资的成功率和投资的规范性。中介投资机构作为代理投资主体地位的确立，解决了产业开发性财政投资主体长期“虚置”的矛盾，使投资主体的风险与收益相对称；为财政投资促进经济增长方式的转变，提供了现实条件和可靠手段；并为财政投资流向的科学性和高效率找到了制度依据。
