可以这样认为，与传统的利率刺激和税收刺激相比较，通过政府经常性预算盈余的创造来形成政府储蓄，其在提升一定时期国民储蓄水平方面的效果更为直接，也更为明显。在政府充当储蓄者的情况下，政府成为一个重要的储蓄主体，国民储蓄相应地由居民储蓄、企业储蓄和政府储蓄所组成。只要政府在储蓄创造方面承担起应有的职责，力争使其总的预算收入与经常性支出定在能够产生盈余的水平，并兼顾需要与可能，在增收节支方面作出富有成效的努力，那么，国民储蓄水平便会随政府经常性预算盈余的增加而提高。同时，这种方法也避开了在利用利率刺激和税收刺激动员储蓄过程中可能涉及的其他一系列问题。政府储蓄的增加，可以通过增加收入或减少支出的不同措施来取得，或增加收入与减少支出二者并举。一般而言，如果政府储蓄主要通过合理压缩经常性预算支出而形成，那么，则不会引起对社会经济活动的扭曲；如果政府储蓄主要通过增加财政收入而形成，只要收入的增加与社会经济的发展水平相适应，与纳税人的负担能力相适应，那么，也不会对社会经济活动的有关方面带来不利的影响。另外，也是非常重要的一个方面就是，政府储蓄在提升国民储蓄水平的同时，还为政府提供了一个非常有力和灵活的财政政策工具，通过将政府储蓄的一部分有计划地投放于资本市场，对某些需要鼓励发展的企业或是某些具有社会效益的民间投资予以资金上的支持，不仅有利于促进资源的有效配置，而且也有利于加速一国的资本形成。
二
政府储蓄不仅可以提升国民储蓄水平，同时，它又与政府投资紧密联系在一起，为政府投资提供资金上的支持。如果说经济增长过程中政府投资不可或缺，那么这也决定了政府储蓄必定要在现代经济中发挥其重要作用。
这里所讲的政府投资，既包括政府在物质资本形成方面的投资，也包括政府在人力资本形成方面的投资。在现代经济增长中，政府投资必不可少，它为民间投资创造有利的外部环境或条件。研究表明，政府投资不仅影响短期内的经济增长，而且对长期增长也有着积极的影响。尽管在经济增长的不同阶段政府投资的比重有所不同，但由于市场失灵的客观存在，决定了政府投资长期存在的必要。投资需要相应的资金来源，政府投资由于其外部性特征因而需要更多地依赖于政府的公共投入，而政府储蓄则是这种公共投入的一项重要资金来源。因此，经济增长中政府储蓄的重要性，不仅仅表现在弥补民间储蓄不足这一个方面，同时也表现在为政府投资提供必不可少的资金支持上。关于政府储蓄与政府投资的关系，有人曾作过讨论，如刘易斯认为，“即使是由于公共工程的需要，所有的政府也都要进行储蓄。”
在这里，一个不可回避的问题是，政府储蓄并不是政府投资的唯一资金来源，事实上，除政府储蓄外，政府还可以通过公债融资的方式为政府投资筹措资金。既然如此，政府储蓄对于政府投资的重要性又体现在什么地方呢？的确，正像政府储蓄可以贷给民间部门以满足民间投资需求一样，民间储蓄也可以通过政府举债的方式由政府借去为公共投资筹资。不仅如此，在一些特定情形下，在满足政府投资对资金的需要方面，以公债融资代替政府储蓄，可能会更有利于经济的增长。例如，在储蓄过多社会有效需求不足的非充分就业时期，政府储蓄率的提高无论是由税负的提高还是政府经常性支出的减少所引起，可能都会进一步抑制社会总需求，在这种情况下，用公债融资代替政府储蓄，既可以为政府投资筹措到必要的资金，又可以将社会上过多的储蓄予以吸收，并通过将其转化为政府投资而使社会总有效需求得到适度的扩张。实际上，这也正是凯思斯主义关于国家干预的经济理论所极力倡导的。因此，对于公债融资的重要性以及它对经济增长的积极作用我们应当肯定。但是，另一方面，承认公债融资的重要并不意味着说公债融资在任何时候都可以代替政府储蓄。为尽可能减少财政赤字，增强财政的稳健性，在满足政府投资对资金的需要方面，保持一定规模的政府储蓄是非常必要的。特别是，在国民储蓄水平较低，民间储蓄供给有限的情况下，政府投资还应以政府储蓄作为主要的资金来源。这既可以避免完全依赖债务融资时政府投资所处的被动地位，同时也避免了过多的债务融资可能对民间投资带来的不利影响。不仅如此，在政府储蓄用于政府投资后仍有盈余时，还可将这部分盈余投放于资本市场，以资助民间投资。即使在某些情况下必须主要通过举债为政府投资筹措资金，但也必须要有一定的政府储蓄作为后盾。这是因为，债务不但要还本，而且要付息，特别是当利率超过经济增长率时，利息支付会使债务负担不断加重。因此，为使债务具有可维持性，就必须将基本赤字（不含利息支付的预算支出减预算收入的余额）控制在一定的水平上。要做到这一点，在政府投资规模一定的情况下，就必须保持适度规模的政府储蓄。
从我国的情况看，自改革开放以来，由于政府储蓄逐年下降，政府在不断压缩财政投资比重的同时，也越来越多地依赖债务融资。从20世纪80年代至目前，除个别年份外，债务融资规模基本上呈逐年扩大的趋势。当我们对举债的积极作用予以肯定时，对其背后所隐藏的潜在风险应保持足够的警惕。诚然，政府投资并不一定要被动地受制于政府储蓄，我们也不能教条死板地要求财政在任何时候都要保持一定规模的政府储蓄以避免出现赤字，政府投资与政府储蓄之间的缺口可以通过举债的方式加以消除。但问题是，举债要受到财政偿债能力、社会应债能力、经济增长等一系列客观条件的制约，长期地、大量地依靠举债为政府投资融资可能会给财政自身以及社会经济运行带来一定的风险。应该说，目前我国的债务风险是客观存在的，近年来债务负担率的递增趋势使得风险的累积速度正在加快，这给我们发出的无疑是一种“意蕴幽幽的警号”，对此，我们切不可掉以轻心。今后政府应采取有效措施，对债务融资的规模适当加以控制。我们认为，为了不至于使今后债务融资规模因政府投资比重的提高而进一步扩大，一个比较现实的选择就是增加政府储蓄，尽快提高政府储蓄占国民储蓄的比重。这一方面使政府投资有了稳妥可靠的财力基础，同时，也为政府控制债务规模，进而降低财政风险创造了良好的条件。
二十八、论政府投资决策中的公共选择
政府投资决策是一种不完全的市场决策问题，因而不太适合用于以市场行为为研究对象的经济理论进行分析。公共选择理论运用经济学的方法研究非市场决策问题，能够为我们研究投资决策中的政府行为提供有益的方法和思路。公共选择理论所关注的问题，如非市场决策的原因、决策者的理性和利益取向、公众利益偏好的显示与判断等问题，都典型地呈现在政府投资决策过程中。
一
以往，政府投资决策范围过宽，企业不是真正意义上的投资主体，只是政府机构的附属物。这种制度安排隐含着以下前提：（1）政府决策者有能力作出科学的投资决策；（2）政府的行政执行系统有能力有效地实施投资决策；（3）政府配置资源要比市场配置资源成本低、效益高。然而，建国以来的实践表明，政府投资决策并没有能够为接受这些前提提供充分根据，相反还导致了投资膨胀和效益低下。
为了更好地分析投资决策问题，有必要从修改以上前提开始讨论问题。我们认为，在我国经济学研究愈来愈普遍地接受“经济人”假设的同时，研究政府行为也可以接受公共选择理论有关非市场决策行为的一些基本假设。公共选择理论认为，即使在非市场决策中，人也是有理性和关心个人利益的。这些“政治人”与“经济人”不同的是，它的决策行为发生在政治舞台上。因此可以认为，政府中的的投资决策和执行人员的行为同市场上经济人的行为相似，他们象经济人追求自己的经济利益那样追求自己的政治利益。“公众利益”是政府考虑的因素，但不是唯一的因素。
中国的政治体制与西方不同，影响我国政府行为的具体因素与西方国家相比有很大差别。例如，在西方多党制国家中，“竞选取胜”和“连选连任”是政党或政府政治利益中最重要的因素。中国则不同，政府所考虑的重要因素是“政局稳定”、“人民拥护”、“在群众中享有威信”等等。
从以上前提出发，在对政府投资选择进行分析之前，需要明确以下问题：
（1）政府有投有足够的意愿制定和实施投资决策。应当说，政府还是有愿望制定并执行科学的投资政策的，但在实践中“走了样”。因为，政府投资决策的提出，在考虑“全民利益”的同时，还夹杂着地方利益、部门利益和私人利益等。
（2）政府有没有能力制定和执行合理的政府投资选择。由于信息的不完全性和政府人员认识的局限性，投资选择的合理性是值得考虑的。
（3）政府投资是不是比市场解决问题的成本更低、更加有效。这是一个与“政府失败”有关的问题。“政府失败”是指那些其活动结果劣于市场作用条件下出现的结果的政府行为。实际上，不要说政府投资范围过宽要付出抑制市场竞争积极作用的高昂代价，就是“市场失灵”领域，也不能对政府投资决策的期望过高，因为市场存在缺陷并不是将问题交给政府处理的充分理由。
二
在市场经济国家，政府投资被限制在公共产品和一部分准公共产品的生产领域。相反，社会主义国家政府投资的范围很宽，传统集中体制下更是如此。那时的政府投资不仅包括公共产品和准公共产品，而且还包括相当部分的私人产品，政府特别是中央政府几乎成了唯一的投资主体，地方和企业居于非常次要的地位。
投资决策权主要集印在中央的这种政府投资选择，势必会产生国家统一定价、企业帐面盈亏不反映真实经营情况、不是根据微观企业效益好坏来决定投资选择等问题。政府投资决策的提出很大程度上受到中央政策和政府偏好的影响。
根据王绍光、胡鞍钢对1977—1992年16年样本的研究，每次经济扩张都与召开的****党代会密切相关。“党代会具有很强的政治动员作用，产生新的领导人，提出新的发展目标，发出新的战斗号令，这对经济扩张具有十分明显的推动作用，成为影响经济波动的外部冲击之一。”实际上，投资波动与党和政府的政策变化也存在着强相关关系。如果撇开“****”这一非常时期，每一次投资扩张都与****各次党代会具有一一对应的关系。
三
现在考察政府投资决策合理性如何判断的问题。投资决策合理性的标准过去常常被表述为为“全体人民利益”服务。然而仔细分析一下便可发现，“全民利益”是一个模糊概念，它至少包含以下两种情况：一是符合全体人民的利益；二是符合大多数人的利益。
以符合“全体人民利益”为根据制定投资决策，从经济学意义上看是一个很苛刻的条件，它必须符合帕累托最优标准，即有人从政府投资决策中受益，同时没有任何人从中受到损失。但事实上不可能。因为，政府集中资源进行投资势必会减少私人投资。即使假定政府投资比私人投资更有效率，也会影响消费，并存在地区之间的利益矛盾等。
如果放宽条件，以“大多数人的利益”为标准，即整个社会中受益者多于受害者、社会福利的净增量为正数，就可认为政府投资决策是合理的，这就有了一个较宽的可行合理区间。但问题是政府投资决策符合多大比例人民的利益是如何得知的？民众利益需求偏好是怎样显示的？在西方国家，这个问题经常与“投票过程”的分析联系在一起。持某种政策主张的政党如能赢得多数人的赞成，就视这些政策符合多数人的利益；中国的政治体制不同，从中可借鉴的东西不多。在中国现行的经济、政治体制中，多数民众利益偏好的显示、计算和判断等还是一个亟特解决的问题。
近代作家林语堂先生在其《吾国吾民》中有一段把中国人对政府和政治家的态度跟西方人做了比较。他认为中国人是把政府和政治家理想化，总希望他们爱民如子，称他们是“父母官”，西方人是假定统治者为“无赖”，所以在政治体制中多采取条件措施对其行为加以限制。这话不无道理。既然把政府和政治家理想化，就认为他们是人民的“公仆”，是为人民利益着想的，根本不会或很少想到自己能影响政府的决策。
从我国多年来的实践看，政府决策层在决定投资时对“全民利益”的判断，似乎受决策者的直观感受、理论界和专业人员的观点、社会舆论倾向、对决策者有影响的社会集团的意见、人大或政协代表的提案和建议以及各种内参资料等因素影响。
