其次，预算外资金本来就是从国家预算中分离出来的一种财政资金，即非集中性财政资金。我国预算内外资金的划分从来就不是一成不变的，它随着各个时期政治经济形势发展而变化。建国初期，财政管理高度集中统一，明确规定列为预算外管理的财政资金，仅限于些机关、部队的“机关生产”、“小公家务”及农业税附加和工商税附加。1952年，为了堵塞贪污盗窃漏洞和防止国家机关的挥霍浪费，中央决定把机关生产转为地方国营企业，把“小公家务”纳入预算管理，各地方、部门、企事业单位基本上没有了自己掌握的机动财力。“一五”时期，为适应大规模经济建设发展需要，国家才扩大了预算外资金收支范围，把原来预算管理的一部分财政资金拉出来（比如养路养河收入、育林留成收入、中小学杂费收入、公产公房租赁收入、企业奖励基金、大修理基金等等）放在预算外，由单位自收自支。这一时期全国预算外资金总额只有87.9亿元，大约相当于同一时期国家预算收入的6.7%。“二五”时期国家财权下放，重新划分地方财政收支范围，把原属预算管理的城市公用事业附加收入改为预算外管理，并实行国营企业利润留成制度。这些作法进一步扩大了预算外资金范围，预算外资金占预算资金收入的比重上升到18.5%。“三五”时期财政管理权限继续下放，1966年中央决定把财政集中的基本折旧基金全部留给企业（以后又改为部分留给企业）作为更新改造资金。1970年县办“五小”企业实行利润留成制度。“四五”时期地方、部门、企事业单位拥有的预算外资金达015.29亿元，相当于同期国家预算收入的23.4%。“五五”时期，国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，扩大企业自主权，预算外资金增长更加迅速。我国预算外资金演变的历史过程，充分说明预算内外资金的划分是相互转化的，两者之间并非存在着不可逾越的鸿沟，预算外资金不过是预算资金分配管理的延伸。
最后，预算外资金范围的确定，项目设置，都受到国家财政制度严格约束，地方、部门都无权扩大资金范围，提高开支标准对地方、部门、单位自收自支的资金，国家实行两个不变的政策（现行政策不变，资金支配权不变），这说明预算外资金仍然是国家资金，属财政资金性质。因为地方、部门和单位利用预算外资金开办的一切事业，增加的固定资产，投入的流动资金都是全民所有制的财产，各单位不能随意出卖转让。国家把一些不宜集中管理的预算资金转化为预算外资金，是财政资金占有权、支配权的让渡，不能由于资金分配管理方式的变化就否定了资金的原有属性。
预算外资金来源于财政分配，又内在于财政分配，同预算内资金之间存在着此长彼短的关系，本质上属于财政资金范围，构成社会主义财政体系的一个环节。
我们强调预算外资金与国家预算资金同属于财政资金，决不意味着把预算资金和预算外资金完全等同起来。两种资金的区别是：（1）分配的主体不同。预算资金收进来拿出去的行为，都是以国家为主体进行的，而预算外资金收支则以地方、部门、企事业单位为主体进行的；（2）集中程度不同。预算资金由国家统收统支，具有高度的集中统一性。预算外资金由地方、部门、单位自收自支，具有零星分散性和相对的灵活性；（3）收支对应关系不同。预算资金由国家统一调度管理，收支相互间没有必然的对应关系，不能以收入的经济内容去限定支出的开支范围。预算外资金的收入和支出一般都是相对应的，而且明确规定了对应项目的特定用途，具有明显的限定性。正是基于两种资金既有本质上的同一性，又有分配、管理形式上的差别性，所以国家确立了不同的管理原则，制定了不同的管理办法和制度，使两种资金相互结合，共同促进社会生产力的发展。
四十五、关于进一步深化部门预算改革的思考
经过近年来的不断探索，我国部门预算编制改革取得了丰硕的成果，尤其是在改进预算编制方法、细化预算项目、强化预算约束力等方面，均比传统的预算编制方式有了较大的突破和创新。但随着部门预算改革的深入，各方面深层次的矛盾也逐渐暴露出来，需要我们不断地进行改进和完善，以达到推行这项改革的目的。
一、深化部门预算改革的重要意义
我国预算编制从传统的预算编制方法向部门预算的转变，其重要意义一方面是细化预算、依法理财、强化预算约束力等等，另一方面，也是更深层次的意义，在于通过编制部门预算，转变传统的预算观念，从社会、政治、经济的角度实现预算观念的归位。因为传统的预算更多强调的是计划经济思想，由政府分配财政资源，政府直接参与市场竞争，预算收支科目重点体现的是政府的经济建设职能。而非社会管理职能。部门预算则可以看作是公共财政的一部分，与市场经济体制下政府职能范围、资源配置功能相适应，在维持政府运转、提供公共产品和公共服务等方面合理分配财政资源，加强社会各界对预算的监督。它强调的是科学的预算、民主的预算。预算编制方法的改变带来预算观念的改变，而这种改变是当前以及今后一定时期我国建立社会主义市场经济体制，推进政治、经济体制改革的一个重要环节，是实现制度创新的基础条件之一。
二、当前我国部门预算编制改革中存在的主要问题
1.现行体制与部门预算编制要求不适应
我国现行的行政管理体制和财政管理体制、投资管理体制、税收管理体制等与部门预算的编制要求不相适应，主要表现在从编制时间看，部门预算要求早编细编预算，推行标准周期预算，即从上一财政年度的3月份开始，到下一财政年度的6月份终止，共28个月。我国目前实行单一制的管理体制，带有较强的计划经济色彩。在预算编制上，下级政府必须根据上级政府确定的宏观经济发展指标来确定地方的经济增长指标，下级又必须根据上级确定的增长目标、财政体制等来确定本地区下一财政年度的预算规模。而上级政府对下级政府下达的编制预算的通知、各项宏观经济指标的指导性意见、财政政策等要到年底才能明朗，这为下级政府提前编制下一财政年度预算带来很大困难。从财政管理体制看，我国目前上下级政府在财权、事权划分方面还不完全统一，财政体制调整、财政政策调整主要集中在上级政府和财力存在不断集中的趋势，因此下级政府在编制预算过程，为确保年度平衡，必须充分考虑政策调整带来的各项不确定因素，在预算规模的安排上一般比较保守，对各部门经费的安排上也比较紧，与客观实际情况存在一定的脱节。从投资管理体制看，财政每年安排的基本建设支出资金，具体项目由计划部门安排，计划部门在基本建设项的可行性论证、项目落实时间上远远落后于财政部门编制部门预算的要求，财政部门无法按时将基建项目归并到各预算部门年度预算中去，造成部门预算不完整。在税收管理体制上，目前地方政府缺乏税收政策调整的税政权，缺乏完善的地方税体系，对国税部门负责征收的税收增长状况不能准确预测，造成本级政府预算的不确定因素增加，难以提前准确编制。
2.财政部门缺乏对预算单位基本情况、基础资料的统计数据
长期以来，我们编制预算都是“基数+增长”的方法，这种方法强调的是历史数据，承认历史数据的合理性，每年考虑的是在历史数据基础上的新增因素，因此对预算单位的基本情况、基础资料缺乏统计基础。目前推行的部门预算改革，编制方法是零基预算，即预算建立在零基准上的，每个部门、每项功能都要重新评估，老项目要象新项目和扩展项目一样受到详细审核，须重新评估部门各种服务及目的，去除不需要的服务，增加必须的服务，重新排序，并按照排序重新分配资源。这就需要大量的基础资料进行配合，包括各单位的人员状况、车辆状况、财产状况、物料消耗状况、业务范围、日常开支水平等等。由于目前我国对单位人员编制、福利水平的管理职能划归人事编制部门，对行政事业单位非经营性固定资产的管理缺乏专门的机构和管理办法。会计核算也不需计提折旧，财政部门对上述基础资料、基本情况的掌握非常匮乏，因此，财政部门核定的各部门定员定额水平实际上是根据历史数掘和财力可能的一种折衷结果，不能科学地反映出各部门真实的运转成本。
3.信息不对称
财政预算实际上是对资源的一种分配，这种分配是建立在对如何维持政府机构正常动转，如何最大化地为社会提供公共产品和服务的基础上的，从全社会来讲，需要首先决定多少资源用在政府运转上，多少资源用在提供公共产品上，多少资源用在支持经济的可持续发展上等等。这需要对政府机构运转成本、公共产品和服务成本等进行比较详细的计算和考核，以保证财政资源分配的结果最有效地满足各类成本需求。政府机构运转成本的计算需要量化工作量，即对每一项工作、每一项服务所需人力、物力量化为所需财政资源。对每一项公共产品要尽可能地核算其经济成本，核算其经济效益、社会效益，并进行成本效益分析。目前由于我们还没有对机构运转、公共产品的成本核算设计适当的记录、考核和分析的指标体系，尤其是对政府机构运转的成本问题没有引起足够的重视，因此，预算单位开展各项工作所需的财政资源的真实数量，财政部门无法掌握足够的信息，财政部门在分配财政资源方面更多的是依靠预算单位的需求、财力可能以及过去经验，预算难以起到资源分配效益最大化的作用。
4.项目预算的可操作性问题
目前部门预算的编制方式可分为基本支出预算和项目支出预算两大类。编制基本支出预算依靠的是定员定额标准，根据各单位人员、车辆等基本信息计算，基本能够满足各单位开展正常工作的资金需求。项目支出预算是指各单位的大型修缮、大型购置、其他专项业务项目支出等。将行政事业经费按基本支出与项目支出分开管理的好处在于优先保障单位基本支出的合理需要，以保证行政事业单位正常工作的运转，在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。实行按基本支出和项目支出编制部门预算，对各部门提出了更高的要求，其中重要的一是要对本单位支出按照基本支出和项目支出进行重新界定；二是要按照轻重缓急原则对项目进行论证排序。目前我们对项目支出的界定还比较模糊，尤其是对行政事业单位的一些支出难以界定是维持机构运转支出还是事业发展支出，是作为项目支出管理，还是作为专项业务费管理。对项目支出预算的可行性分析也难以操作，主要是项目的经济效益、社会效益难以量化，对项目支出的管理没有比较科学、规范的办法。由于缺乏客观标准，财政部门实际上很难对项目进行择优排序。
5.转变预算观念的问题
从较深的层次上讲，观念的转变比预算管理方式的转变和技术手段的改进更为困难。现行的预算编制方法是改革开放以后，针对计划经济体制下财政统收统支所存在的弊端进行改革的结果，它赋予了财政部门和预算单位足够的资金分配和使用的机动权，以此来调动各部门的积极性。从生产力与生产关系的角度看，预算编制方法作为生产关系的一部分，应随着生产力不同发展阶段的不同要求而适时调整，但这种调整将直接触动已经形成的利益分配权限和分配格局。在传统的预算编制方法下，财政部门和预算单位都有一定的资金分配权和调剂权，而部门预算改革实际上是将财政部门的资金分配权公开化、透明化，接受全社会的监督，同时彻底取消预算单位的资金分配权和调剂权，从这种意义上讲，山于缺乏利益驱动，预算观念的转变和管理方式的创新将面临较大的阻力，而且这种阻力在一定程度上来自于财政部门自身。
