秦汉救灾体制
导读
两汉中央政府以及地方各级政府都积极参与了轰轰烈烈的抗灾救灾实践活动，投入了大量人力物力。随着自然灾害的日益繁多，防灾救灾逐渐成为政府工作的一项重要内容。汉代并无专门的救灾机构，但天子与公卿百官都有救灾职责，并在长期救灾过程中形成了一定的制度。
我们知道“汉承秦制”这个惯例，汉代救灾体制是否也与秦代有关呢？秦朝是否存在救灾制度呢？
首先，秦国具有救灾的传统是没有疑问的。春秋秦穆公时，“晋旱，来请粟。丕豹说穆公勿与，因其饥而伐之”。而穆公则“用百里奚、公孙支言，卒与之粟。以船漕车转，自雍相望至绛”。到了战国时代，秦孝公即位也是“布惠，振孤寡”，秦昭王死后，孝文王即位，“赦罪人，修先王功臣，褒厚亲戚，弛苑囿”。孝文王立三年死，庄襄王子楚即位，同样是“大赦罪人，修先王功臣，施德厚骨肉而布惠于民”。秦国这些传统说明，后来建立的秦朝不可能完全没有救灾制度。
其次，秦始皇当政时，一些言论也反映了救灾制度的存在。韩非子向秦始皇游说时说：“今上急耕田垦草以厚民产也，……征赋钱粟以实仓库且以救饥馑、备军旅也。”这就明确表明秦国的钱粮府库具有救灾作用。有人认为，秦庞大的国家粮仓根本无有赈灾之功用，更无专为恤民而设的积贮制度。这个说法并不全面。秦相国吕不韦组织编写的《吕氏春秋》一书，其中也说：“衣人，以其寒也；食人，以其饥也。饥寒，人之大害也，救之义也。人之困穷甚如饥寒，故贤主必怜人之困也，必哀人之穷也，如此则名号显矣，国士得矣。”
第三，秦始皇当政时，也有救灾的明确记载。秦始皇四年十月，“蝗虫从东方来，蔽天。天下疫”。下令：“百姓内粟千石，拜爵一级。”这个措施就是通过纳粟拜爵的办法来筹集救灾物资，筹来的粮食用来救灾是毫无疑问的。秦始皇统一六国后到处刻石纪功，称：“皇帝之功，劝劳本事。上农除末，黔首是富。……忧恤黔首，朝夕不懈。……皇帝之德，存定四极。诛乱除害，兴利致福。节事以时，诸产繁殖。黔首安宁，不用兵革。”
以上事实说明，秦不仅有救灾的悠久传统，而且秦始皇时期也并非一味严刑酷法，不恤百姓，对人民受灾毫不救助。秦王朝虽然横征暴敛，短命而亡，但并不能因此而否定其救灾制度的存在。秦的救灾传统是汉代救灾体制形成的基础。
首先我们介绍一些与救灾关系密切的机构和官员。汉代救灾机构实际上就是中央及地方各级政府。中央以三公九卿为代表，地方以郡守、县令为代表。
一、中央政府
中央政府在抵御自然灾害的过程中主要行使以下职能：监视全国自然灾害发生情况，及时了解灾害信息，制定并推行救灾政策，监督救灾措施实施情况。
（一）皇帝
皇帝作为国家的总代表，对救灾负有全部的权力和责任。皇帝参与救灾的方式主要为以下几个方面：一是修德政，顺天行事，完成“天子”的使命，用出色的领导行为使天下风调雨顺、国泰民安，减少灾害的发生。二是一旦灾害发生，首先反省政治之缺失，下诏自责求谏，向臣民询问发生灾害的原因，征求救灾建议，并发布救灾命令。三是对中央及地方官员的救灾行为进行领导和监督。四是直接参与救灾。
（二）三公
汉承秦制，以丞相、御史大夫、太尉为三公，成帝时又分别更名为大司徒、大司空、大司马。三公是汉代的最高长官，对灾害负有特殊的责任。汉代人认为，丞相不亲小事，主要责任在“调理阴阳”。汉文帝时，宰相陈平就说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜。”汉宣帝时，丙吉为相，也认为“三公典调和阴阳”。《韩诗外传》卷8总结说：“三公者何？曰：司空、司马、司徒也。司马主天，司空主土，司徒主人，故阴阳不和，四时不节，星辰失度，灾变非常，则责之司马。山陵崩竭，川谷不流，五谷不植，草木不茂，则责之司空。君臣不正，人道不和，国多盗贼，下怨其上，则责之司徒。故三公典其职，忧其分，举其辩，明其隐，此三公之任也。”
（三）九卿
九卿中以太常、郎中令、大司农（治粟内史）、少府与救灾关系密切。
1.太常
太常。《汉书·百官公卿表》：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。景帝中六年更名太常。属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，……又博士及诸陵县皆属焉。”太常掌祭祀之事，灾害发生时，太常负责通过祈禳仪式达到消灾的目的。
太常属官太史负责灾异的解释和记载。《后汉书·百官志》：“太史令一人，六百石。”本注曰：“掌天时、星历。凡岁将终，奏新年历。凡国祭祀、丧、娶之事，掌奏良日及时节禁忌。凡国有瑞应、灾异，掌记之。”太史向朝廷解释灾害并陈述救灾之术。
太常另类属官博士在西汉时期常常代皇帝巡视灾区，实行救灾及救灾监督。
2.郎中令
郎中令后更名为光禄勋，是秦汉时期负责宫廷保卫的机构。《汉书·百官公卿表》：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。武帝太初元年更名光禄勋。属官有大夫、郎、谒者，皆秦官。又期门、羽林皆属焉。大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。武帝元狩五年初置谏大夫，秩比八百石，太初元年更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石如故。……谒者掌宾赞受事，员七十人，秩比六百石。”郞中令是皇帝的侍卫官，并无救灾职责。但是其下属太中大夫、中大夫（光禄大夫）、谏大夫、谒者等身为皇帝的侍从，常常出使代行皇帝的救灾职责。
3.大司农
大司农是国家的财政部门，主要负责国家财政收入与支出，《汉书·百官公卿表》载：“治粟内史，秦官，掌谷货，有两丞。景帝后元年更名大农令，武帝太初元年更名大司农。”大司农在救灾中的作用主要有以下几个方面：
（1）组织农业生产。董仲舒曾劝汉武帝“今关中俗不好种麦，……愿陛下幸诏大司农，使关中民益种宿麦，令毋后时”。平帝元始元年六月，“大司农部丞十三人，人部一州，劝农桑”。
（2）大司农还负责救灾物资的筹集和发放。成帝河平元年（前28年）黄河决口，“遣大司农非调调均钱谷河决所灌之郡”。师古注曰：“大司农名非调也，令其调发均平钱谷遭水之郡，使存给也。”汉平帝时因国内灾荒，王莽上书，“愿出钱百万，献田三十顷，付大司农助给贫民”。太皇太后也“省所食汤沐邑十县，属大司农，常别计其租入，以赡贫民”。
（3）受灾地区税收的减免。桓帝延熹九年春正月，诏曰：“比岁不登，民多饥穷，又有水旱疾疫之困。……其令大司农绝今岁调度征求，及前年所调未毕者，勿复收责。其灾旱盗贼之郡，勿收租，余郡悉半入。”
4.少府
少府是秦汉帝室的财务机构。《汉书·百官公卿表》载：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府……成帝建始四年更名中书谒者令为中谒者令，初置尚书，员五人，有四丞。”少府救灾济贫职责主要表现在以下几个方面：
（1）少府主管的山泽园田在灾害发生时向贫民开放，供百姓捕鱼、采食，度过饥荒。这是少府最普遍的救灾活动。如，元帝初元元年夏四月下诏曰：“关东今年谷不登，民多困乏。其令郡国被灾害甚者毋出租赋。江、海、陂、湖、园、池属少府者以假贫民，勿租赋。”
（2）少府负责落实灾年的帝王后宫节用措施。太官负责皇帝饮食，灾年节用首当其冲。《后汉书·百官志》载少府有“太官令一人，六百石。左丞、甘丞、汤官丞、果丞各一人”。本注曰：“掌御饮食。左丞主饮食。甘丞主膳具。汤官丞主酒。果丞主果。”景帝二年春，以岁不登，“不受献，减太官，省徭赋，欲天下务农蚕，素有畜积，以备灾害”。宣帝本始四年春正月，诏曰：“盖闻农者兴德之本也，今岁不登，已遣使者振贷困乏。其令太官损膳省宰，乐府减乐人，使归就农业。”殇帝延平元年六月，“郡国三十七雨水”。己未，诏曰：“自夏以来，阴雨过节……今新遭大忧，且岁节未和，彻膳损服，庶有补焉。其减太官、导官、尚方、内署诸服御珍膳靡丽难成之物。”
（3）向百姓发放救灾贷款。汉武帝时，公卿言：“郡国颇被灾害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元，宽贷，而民不齐出南亩，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。”“承秦，凡山泽陂池之税，名曰禁钱，属少府。世祖改属司农。”实际上，山泽陂池之税如盐铁，从汉武帝时已属大司农，因此，少府这项业务，实行时间较短，或只是汉武帝偶一为之。
（4）少府属官太医令，对百姓疫病负有主要责任。太医之官，《汉书·百官公卿表》载有两处，一处在奉常，一处在少府。有学者认为，太常之太医，主治百官之病，少府之太医，则主治宫廷之病。也有学者认为：“太医令丞，太常已有之，疑此官先属太常，后属少府，班失刊正。”据《汉官》记载，太医令丞有“员医二百九十三人，员吏十九人”。东汉时太医在国家发生疫灾时，常常派往灾区救治。如，安帝元初六年（119年）夏四月，“会稽大疫，遣光禄大夫将太医循行疾病，赐棺木，除田租、田赋”。
（5）少府属官侍御史，对灾异上书的监察和落实因灾缓刑措施负有重要责任。《后汉书·百官志》：“侍御史十五人，六百石。”本注曰：“掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。”汉成帝时，因“黑龙见东莱，上使尚书问永，受所欲言”。结果，谷永直言惹得汉成帝大怒，“上使侍御史收永”，差点没把他抓起来治罪，因为没有追上才算完事。侍御史还对灾区治安负有责任，担当监督地方“除盗”职能。如安帝延光三年（124年）六月“遣侍御史分行青、冀二州灾害，督录盗贼。”汉代还有因灾缓刑的观念，认为灾害是由于刑罚太重引发，因此每逢灾害都把减轻刑罚作为一种救灾措施。侍御史作为专门的监察官员，也有因灾减刑的职责。如，灵帝熹平五年（176年）四月，发生旱灾，灵帝“使侍御史行诏狱亭部，理冤枉，原轻系，休囚徒。”献帝初平四年（193年）六月，“雨水。遣侍御史裴茂讯诏狱，原轻系。”
（6）少府属官尚书在灾异讨论和应灾决策过程中扮演重要角色。尚书不仅可以对灾异上书发表意见，而且常常代表皇帝预先处理大臣灾异奏疏，此种情况始于西汉后期。汉成帝时，谷永迁为凉州刺史，“奏事京师讫，当之部，时有黑龙见东莱，上使尚书问永，受所欲言”。东汉时期，尚书台权力扩大，三公九卿实权削弱。“三府任轻，机事专委尚书”，对于大臣、士人的上书，皇帝有时要交尚书处理，拟出初步意见，最后再行裁定。尚书为弄清“上书”的内容，还要与上书人反复讨论。顺帝时，灾异屡见，郎上书提出7条救灾措施。结果“书奏，帝复使对尚书”。尚书台的官员对郎奏章中的观点提出诘难，说：“对云‘白虹贯日，政变常也。’朝廷率由旧章，何所变易而言变常？又言‘当大蠲法令，革易官号’。或云变常以致灾，或改旧以除异，何也？又阳嘉初建，复欲改元，据何经典？其以实对。”郎一一做了回答，“书奏，特诏拜郎中”。桓帝时“灾异尤数”，襄楷上疏认为是宦官专权所致。“书上，即召诣尚书问状。”后来，尚书奏襄楷“违背经艺，假借星宿，伪托神灵，造合私意，诬上罔事。请下司隶，正楷罪法，收送洛阳狱。”结果襄楷以“司寇论刑”。此外，尚书的属官有时被派出救灾。灵帝熹平四年（175年）六月，遣守宫令之盐监，穿渠为民兴利。令郡国遇灾者，减田租之半；其伤害十四以上，勿收责。《后汉书·百官志》载：“守宫令一人，六百石。”本注曰：“主御纸笔墨及尚书财用诸物及封泥。”
除上述主要机构外，还有一些机构对灾害负有特殊责任。东汉的宫廷保卫官员执金吾兼有防救水灾、火灾的职责。《后汉书·百官四》载：“执金吾一人，中二千石。”本注曰：“掌宫外戒司非常水火之事。月三绕行宫外，及主兵器。”
二、地方政府
地方政府在抵御自然灾害的过程中主要行使以下职责：如实上报本辖区灾害发生情况；在中央指挥下积极进行备灾、救灾。
郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。景帝中二年更名太守。《汉官解诂》云：“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检能察奸，举善黜恶，诛杀暴残者也。”其中“劝农赈贫”、“兴利除害”与救灾有直接的关系。宣帝时，勃海太守见郡内饥荒，“遂乃开仓廪假贫民”。汉武帝时，倪宽为左内史，“表奏开六辅渠，定水令以广溉田。收租税，时裁阔狭，与民相假贷”。安帝永初三年（109年）七月，因发生灾荒，“诏长吏案行在所，皆令种宿麦蔬食，务尽地力，其贫者给种饷”。
诸侯国亦有救灾义务，东汉顺帝、桓帝时常有朝廷向诸侯国借贷之事。史称：“天下饥馑，帑藏虚尽，每出征伐，常减公卿俸禄，假王侯租赋”。除有些用于战争开支外，不少借贷是用于救灾，如桓帝永寿元年（155）“二月，司隶、冀州饥，人相食。敕州郡赈给贫弱。若王侯吏民有积谷者，一切貣十分之三，以助禀贷；其百姓吏民者，以见钱雇直。王侯须新租乃偿。”桓帝延熹四年（161）秋七月，因为旱灾，“京师雩。减公卿以下奉，貣王侯半租。占卖关内侯、虎贲、羽林、缇骑营士、五大夫钱各有差。”
县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。县令受郡国直辖，负责上报灾情，落实救灾措施，并接受监督。
秦汉时期县下设有乡里。《汉书·百官公卿表》：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。”乡官也有救灾职责，《汉书·黄霸传》载，黄霸为颍川太守，“使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者。然后为条教，置父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意，及务耕桑，节用殖财，种树畜养，去食谷马”。
汉代有乡里、宗族自救的传统，史书常有记载：“建初中，南阳大饥，米石千余，晖（朱晖）尽散其家资，以分宗里故旧之贫羸者，乡族皆归焉。”“张俭，山阳高平人，赵王张耳之后。献帝初，百姓饥荒，而俭资计差温，乃倾竭财产，与邑里共之，赖其存者以百数。”
