雍正十三年（1735年）六月，也就是雍正去世前的两个月，他突然改变初衷，降旨命户部查核各省历年耗羡收支状况。这一谕旨等于是打破了过去十年督抚分配、监管耗羡的格局，而欲将耗羡直接置于中央的严密控制下。
然而这种控制只是镜花水月，以中央户部来监控数目众多的州县显然是不可能完成的任务。由于省级失去了监控火耗的自主性和动力，火耗监控的力度在这里大打折扣。更令人遗憾的是，耗羡报部核销弊病的暴露无遗并未阻止乾隆登基后继续在错误的方向上滑得更深。经过乾隆七年的大讨论，朝廷最终确定了各省耗羡年终报部核销的制度。如此一来，火耗之弊的重新泛滥就成了必然的趋势。
专制皇权与官僚系统间本来就有一种内在的利益冲突。过度集权让这种冲突更加难以调和。利益冲突条件下的博弈关系常常在低效状态下达到均衡，整个官僚政治的能力因此也只能处于较低水平。
火耗归公改革的效果不佳，固然有来自前述管理、组织方面的原因。但从根本上说，却源自皇帝与官僚间利益的冲突。
明清两朝财政与其他各朝相比显得“缺乏眼光，无想象力”。明清财政都以自给自足的小自耕农生产为基础。税收收入的六、七成都来自向亿万小自耕农直接收取的"地丁银"，其中实物收入所占比重很大。
由于主要财政收入既难于度量又难于征收，所以皇帝必须维持庞大的官僚组织。以小自耕农为税收主要来源，财政收入的增长空间本来就很小。而清朝皇帝更是提出了“盛世滋丁，永不加赋”的原则。
这样一来，清朝的财政规模便被人为地限定下来了。而皇帝与官僚组织谁能从这块大小相对固定的"馅饼"中分得更多的份额便成了一个尖锐的问题。从表面上看，适当提高地方的官俸和办公费用按理说应当能降低各级官员由物质条件逼迫在"火耗"问题上作奸犯科的机率。但这样似乎顺理成章的理在过分集权的体制下也是行不通的。
这一点可以用契约经济学中的“逆向选择”理论解释。逆向选择原先是保险学文献的一个常见概念，主要是指由于信息的差异性或非对称性而导致的“市场失灵”。
在保险业务中，投保人与承保人对保险业务相关的信息总是处于非对称的状态。投保人都知道自己的类型与特征（高风险型或低风险型）。保险公司却不能区分每一个人到底属于哪种类型，并据此针对不同风险的人给出不同保险费率。
在这种情况下，保险公司只能依风险的平均概率确定保险价格。这样的价格无疑对高风险的投保人更有吸引力，他们将购买更多的保险。风险概率也会随之提升。相应地，保险公司只能依据新的风险概率给出更高的价格。低风险的人将更不愿意购买保险。最终，由于缺乏投保人风险程度的信息，导致了风险承担分配的无效率――坏顾客赶走了好顾客。
后来阿克洛夫和威尔逊等人通过对二手市场类似问题的研究，将逆向选择发展为契约经济学和信息经济学里的一个重要分析工具。
在火耗问题上，皇帝面临着类似于保险公司的困境。在现实决策环境下，皇帝无法了解每个官员到底是君子还是小人。此时，理性的选择便是将每个官员的道德水准都假定为“小人”或接近于小人。
而小人为官，无论皇帝给他们再多的官俸、官用都不能防止其贪赃枉法。与其给其高薪还不如仅仅给他少的荒唐的薪俸――反正他们会给自己超额补足差额。以务实见长的清朝皇帝将这种逻辑发挥到了极致。
明清两朝的官俸是中国古代史上最低的。而清朝官俸又较明为低，据研究，明朝官俸为清朝的1.3至3.87倍。这样的官俸具有一种相当高效的淘汰清官的机能。即便有人想要学海瑞当清官，也会苦于生计，难保清廉。
现在我们来算算当时的两广总督一年能够拿到多少合法收入：基本工资120两，固定补贴528两，爵位工资700两（这里假定两广总督都有一等公的爵位），粮食补贴350两（石），养廉银15000两，总共是16698两。鉴于火耗是灰色收入，而且在雍正以后被养廉银替代，所以不把它算进去。
在我们的意识里：“三年清知府，十万雪花银。”在清朝做一年知府就能够进账三四万两，而比知府级别高得多的总督一年只挣不到两万两，这里面肯定有问题。什么问题呢？我们只算了总督的合法收入，没有算他们贪污的钱。
乾隆年间有个两广总督叫李侍尧，兼管着广东的食盐专卖和海关税收，他从盐商那里得到的年礼是两万两，过生日的时候又能收两万两，你看，过一个春节，过一个生日，4万两银子就到手了。乾隆曾经要查封广东十三行，李侍尧劝乾隆不要查封，十三行的商人们表示感谢，集资送礼，给他送了10万两的大红包。早在南北朝时，广州刺史到城门口转一圈，就有3000万文的进项，我看清代两广总督的收入不亚于此。
坦白说，跟其他总督相比，李侍尧还算不上贪官，起码他不主动伸手要钱，更不挪用公款和善款。后来李侍尧转任云贵总督，被乾隆发现有贪污行为，逮了起来，想杀掉，又不舍得（李侍尧是能力很强的干部，很受乾隆赏识），让百官评议，有个官员说：“李侍尧贪那么点儿钱，算是清廉的了。”于是乾隆改判李侍尧死缓，没几年又让他做了闽浙总督。
有的总督非常无耻，跟李侍尧相比差远了。譬如光绪年间山东闹灾，朝廷号召其他省份的老百姓为山东灾民捐款，四川人纷纷解囊，捐款汇往山东之前，竟被四川总督奎俊拿走6600两。几年后四川又闹灾，朝廷发放赈灾款，其中5000两又被奎俊装进个人腰包。
总督们一年究竟有多少收入，目前见不到确切的数据，美籍汉学家张崇礼教授估计的数字是18万两左右，我以为估得太低了。清朝末年，湖南湘潭县流传一句话：“不贪不滥，一年三万。”指的是一个知县一年的最低收入就有3万两，那总督呢？同治年间，广东海关监督崇礼贪污了几百万两，他家里一个姓王的仆人一年的进项就有几十万两，海关监督的官阶比总督要低，总督贪污的数额可想而知。
清代的官员似乎颇精于以财生财之道，他们贪了钱，一般不会蠢到存进钱庄，他们或用亲戚的名义放高利贷，或用亲戚的名义经营房地产（康熙朝大臣高士奇就是一例），或向官商合营的盐业入股，每年分得大笔红利（袁世凯的从祖父袁甲三就是一例），哪怕最没有经济头脑的官员，也懂得买地收租，投资于细水长流的种植业。不管怎么投资，都能让钱生钱，都能让他们的赃款变得更多，更惊人。
当然也不排除有极个别清廉的官员，像李侍尧之后若干年继任两广总督的孙士毅，家里“不名一钱”。可惜这样的清官少之又少，比华南虎都稀缺。
清官之所以稀缺，不是因为广大干部缺乏忧患意识、公仆意识和节俭意识，也不是因为他们缺乏政治学习（康熙、雍正和乾隆都喜欢亲自撰写“圣训”，让全国官员背诵和学习，让全国的学官向秀才们宣讲），而是因为制度上出了大问题，逼着官员不得不贪。
最明显的制度问题是坐地分赃：知县收了火耗，得分给上司，总督贪了巨款，得花给皇帝。刚才说过李侍尧贪污，我想再补充一句，乾隆给母亲过大寿，要造金发塔，缺1200两黄金，又不想从国库里出钱，最后是让两广总督李侍尧埋的单。按当时金银比价，一两黄金等于20两白银，1200两黄金就是24000两银子，李侍尧一年的合法收入还不到两万两，你让他埋单，他肯定得贪。
