改革开放以来，伴随着市场经济的发育，以及公民公平、公正、自强、自立意识的唤起，公民出于对自身以及相关组织利益的关心，产生了强烈的参政议政的愿望和要求，并对政府机关及其公职人员执法行为也提出了更高的要求。特别是中国非营利组织的快速发展、公民社会的兴起，为公民、社会组织参与公共治理创造了条件。早在20世纪80年代中期，当中国社会生活中出现了第一起“民告官”的案件时，中国才发现国家还没有制定出规范这方面活动的法律。正是在这样的背景下，中国的全国人民代表大会在1989年制定、颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），于1990年起正式实施；与此同时，国务院也于1990年制定了《行政复议条例》，于1991年开始实施，并于1994年修订。经过若干年实践，1999年全国人大常委会在总结以往《行政复议条例》实施经验的基础上，将该条例上升为法律，制定了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），于1999年10月1日正式实施。1994年，为了进一步落实行政机关在行政执法中的违法行为对公民、法人和其他组织所造成伤害的法律责任，中国还制定实施了《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）。
《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的制定颁布实施，标志着中国在维护公民、法人以及其他组织的合法权益方面的法律框架已基本确立。
《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的颁布和实施，为中国公民参与行政管理，用法律手段维护自身的利益提供了强有力的武器，也为普通老百姓参政、议政，监督政府机关及其行政人员的执法行为提供了重要的途径。据资料显示，从《行政诉讼法》和《行政复议条例》颁布实施以来，全国发生的“民告官”案件逐年上升。这些案件，大多数涉及公安、城建、土地、工商等行政执法部门的执法违法行为，以及行政机关在执法过程中有失公正引起民众不满的问题。以行政复议为例，从1991年至1997年发生的22万起行政复议案件中，涉及公安机关的占所有案件的65%～70%；城市建设部门的6%；土地部门的6%工商部门的4%。涉及的行政层次，县级占650%;地市级占30%；省级占5%。这说明，政府管理的行政执法，关键在县市这两级，这两级行政机关的执法行为，成为民众关注的焦点，也是发生民告官最集中的领域。另据对广西和江西两省区的调查，行政复议案件呈逐年上升的态势。1991年广西开始实施行政复议法时，当年只发生行政复议案件300起，而到1998年，当年就发生行政复议案件1800起。江西的情况则更能说明问题。1992年，江西只发生行政复议案件3起，1998年则高达3000起。“民告官”法律、法规的确立，对中国公共行政以及政府与市民社会的关系产生了深刻的影响。首先，对行政机关及其公职人员来说，必须严格按照法律授权行使自己的职权，坚持依。法行政，否则，随时有可能被推上被告席，成为法律诉讼和行政复议的对象。特别是行政复议法规定的行政复议不仅可以提请复议具体行政行为，而且还可以同时复议作出具体行政行为所依据的抽象行政行为，就意味着公民有权状告政府的红头文件，这对通过制定红头文件的违法行政行为，如乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等现象，无疑设置了一道难以逾越的法律障碍，迫使其在行使公共权力时，严格用法律规范自己的行为。
其次，对市民社会来说，“民告官”法律、法规的确立，也为公民维护自身的合法权益提供了新的法律武器。在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《国家赔偿法》颁布实施以前，由于公民对政府机关及其工作人员的行政行为即使不服，也是无能为力。因为在国家没有相关法律对行政机关及其工作人员的行政行为加以限制和约束的条件下，公民是不能也不可能对政府的行为说三道四的。更不可能将政府机关推上被告席。正是由于法制的欠缺，助长了行政权在某些领域的乱用，侵害了民众合法的权益。而《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》的制定，则从根本上改变了这种状况。从20世纪90年代以来中国行政诉讼和行政复议案件的大量出现，就充分说明了这一点。这既是中国公民法律意识增强的表现，也为公民运用法律武器维护其合法权益提供了法律保障。
再次，《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》的实施，促进了中国市民社会的发展，为提高社会自我管理水平，公民参与公共行政，实现行政民主创造了有利的社会环境。众所周知，中国是一个传统色彩比较浓厚的国度。社会发育程度低、社会自我管理能力差、公民参与公共行政的意识淡漠等长期成为制约中国社会发展的重要因素之一。改革开放以来，随着市场经济的发展，一方面公民的主体意识、竞争意识、自强、自主意识不断提高；另一方面社会各类组织也迅速发展，从而使社会的自我管理水平有了很大提高。在这样的条件下，国家及时制定并实施有关调节政府与公民社会的相关法律，这对进一步促进市民社会的发育，提高社会的自我管理水平无疑具有重要意义。
2.公民参与公共管理的法律程序作为规范社会行为的一种准则，行政诉讼、行政复议等法律的制定实施，无疑对公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益提供了制度保证。然而，要使民告官真正显示出它的威力，成为公民监督、制约政府行使权力的一种重要手段，关键在于法律所规定的程序，即程序的民主化。其衡量的标准就是程序是否便民、合理、公正。从这个意义上说，程序民主是通向公民对行政机关行政行为实施有效监督的桥梁。
在“民告官”的程序中，解决行政争议的法律救济主要包括司法程序和行政程序两个方面。司法程序是指法院依据《行政诉讼法》规定的法律程序，对起诉人起诉的审查、行政诉讼的具体程序以及行政诉讼审判监督的程序等所作出的法律规定。
而行政程序则是指行政机关在行政复议时所遵循的法定步骤和规则，其具体包括复议申请、复议受理、复议审理、复议裁决以及再复议等几个步骤组成。
司法程序的民主、公正与公平。中国行政争议案件审理的司法程序，在审理程序和执行程序两个方面，都充分体现出民主、公开和公正的原则。在审理程序方面，首先对审理的诉讼审查作出了明确的规定。这些规定包括：起诉人是否符合法律规定，是否认为具体行政行为侵犯了其合法权益；是否有明确的被告，即起诉人的起诉状中的被告是否具体，且符合法律规定；是否有具体的诉讼请求和事实依据；起诉是否符合行政诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。如果上述条件都具备或合法，法院还应依据行政诉讼法和有关法律法规的规定，审查起诉人的起诉期限、本案件是否先要经过行政复议以及是否已经过其他法院的审理等。除此而外，该程序还特别强调了对起诉人申请起诉权利的维护。比如，在公民、法人和其他组织起诉行政机关及其公职人员的违法行政行为时，法院必须组成合议庭进行审查，如法院认为不符合受理条件不予立案时，必须在7日之内告诉起诉人，当事人对此裁定如有疑异，可以继续上诉。其次，在行政诉讼的第一审程序中，除了对开庭审理前的准备工作、开庭、判决与裁定的具体程序作出了明确、严格的规定外，还把坚持民主、公开的原则贯彻其中。比如，在对行政争议案件进行开庭审理时，行政诉讼法规定：行政诉讼不适用简易程序；行政诉讼法律关系的主体同时能够参加诉讼；诉讼当事人可以充分地行使诉讼权利，展开辩论；案件的全部证据都能够得到审查核实等。在此基础上，法院的合议庭进行评议，并进行公开宣判。如果诉讼当事人不服判决的结果，在规定的期限内，还可以继续向上一级人民法院提起上诉。这标志着行政诉讼案件已进入第二审程序的阶段。
第一，为了保证法院审判的公正、公平性，维护公民的合法权益，行政争议的司法程序还加强了审判监督的程序。所谓审判监督程序，实际上是人民法院纠正错判案件的一种程序，也是检查法院已结案件办案质量的一种监督程序。适用审判监督程序的行政案件，无论是发生在何时、执行和尚未执行的判决、裁定等，只要发现确有错误，为了维护法律的尊严和当事人的合法权益，都可以按照审判监督程序予以纠正。其纠错程序主要包括：当事人对已发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误，可以向原审法院或向上一级法院提出申诉；原审法院院长对本院已发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应提交审判委员会决定立案再审；上级法院对下级法院已经发生效力的判决、裁定，发现有错误的，有权提审或指令下级法院再审；人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定发现错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉等。很显然，所有这些规定，都是为了更有效地维护法律的尊严。维护司法审判的公正公平，保护公民及其当事人的合法权益。中国在解决行政案件争议中所坚持的上述司法程序，不仅在监督行政机关的具体行政行为过程中发挥了重要作用，而且在维护公民权利、改善政府与公民的关系方面也有着重要的意义。
第二，行政复议程序的便民、公正与合理。如果说行政诉讼法是通过司法程序对行政活动中有可能出现的失当或违法的具体行政行为的一种法律救济，那么，行政复议作为与行政诉讼迥然不同的一条救济之路，其复议程序以其便捷高效的方式，更有利于公民对自身合法权益的维护。值得指出的是，从1991年开始实施的《行政复议条例》，虽然在复议程序方面与行政诉讼法相比，简单灵活的多，但是，有许多规定现在看来似乎孕育了过多的司法色彩，这些“司法化”的行政复议程序设计，有效地提高了行政机关的效率，却忽略了对复议申请人应有的保护。在许多人看来，打官司麻烦，申请行政复议也不轻松，条条框框的限制常常令老百姓左右为难，备感困惑。
为了从根本上改变上述状况，中国历时数年的《行政复议法》的立法过程，始终把确立便民、公正、合理的行政复议程序，放在了突出的地位，并最终取得了重大突破。综观从1999年10月1日起实施的《行政复议法》有关复议程序的规定，其突出特点表现在以下四个方面：一是延长申请复议期限、扩大申请方式、打破申请管辖的局限，为申请行政复议提供了方便。二是对申请复议抽象行政行为的程序作出了明确的规定。为了加大公民等对行政机关行使行政权力监督的力度，《行政复议法》增加了公民等对抽象行政行为提出申请的法律规定。这无疑具有重要意义。三是加强了被申请人在举证制度中的责任。
四是强化了行政复议的法律责任。《行政复议法》的普遍实施，不仅为公民维护自身的合法权益提供了武器，也为包括非营利组织在内的公民社会的广泛参与，提供了法律保障。
思考题。
1.如何理解公共管理这一概念？
2.公共管理的主要内容包括哪些？
3.在公共管理活动中，为什么要强调公民参与？
