应急体制也叫应急管理体制，不是政府的常态管理体制，而是在应对突发事件前后的特殊时期临时发挥作用的机构设置模式。为了明确应急管理体制的内涵，我们不妨先从体制讲起。体制，是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等几个方面的总称。从形式逻辑上讲，由于应急管理体制是行政管理体制的下属概念，而行政管理体制是体制的下属概念，因而，揭示应急管理体制的基本构造必须从“体制”和“行政管理体制”这两个基本概念的内涵入手。那么，何为行政管理体制？学界的主流观点认为，它是政府的机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。这就是说，行政管理体制是由机构、职能与运行机制等要素所构成的。据此，我们可将应急体制或称为应急管理体制界定为由应急性机关、应急性权力和应急性机制三个要素所组成的制度体系。这三个要素即是应急管理体制的基本构造。建立健全应急管理体制必须明确现代应急管理体制的设计、架构，以及应急管理体制中的行政责任与社会责任系统、事件响应与评估恢复系统、资源支持与技术保障系统，以及防御避难与救护援助系统的内容和功能，并了解这四个系统之间的相互关系和作用。
应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章处置突发公共事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发公共事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。如发布紧急命令、制定应急性法规或实施应急行政征用或征收等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发公共事件，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制等等。这三个基本要素在应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。
一、世界各国应急管理体制建设的基本思路
应急体制实际上是专门用来应对突发事件的核心指挥系统。在应急管理体制方面，大到一些国际组织，小到一个国家和地区，都不同程度地建立了一整套应急管理体制。比如联合国专门成立了军民协调办公室（简称UN-CM Coord），负责协调军队参加非战争的人道主义救援工作。此后还成立国际搜救咨询团（INSARAG）负责建立各国救援队的标准工作体系，促进大灾发生后各国的国际救援队在现场开展有效救援。在特大灾害现场，赋予了联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）负责协调各国救援队的职能，包括在海关和机场设立接待中心、建立联合国现场协调中心、快速调查核实并与各方共享灾情信息、帮助受灾国向国际社会申请援助、指导各国救援队开展救援等工作。另外，北约成员国组织也建立了应急救援体制，1998年北约成员国部长会议决定切实增强成员国之间的国际灾害救援领域合作，并在位于布鲁塞尔的总部成立了民事应急规划司（CEPD）和北约灾害应急协调中心（EAD·RCC）。该协调中心的主要职责是在欧洲——大西洋区域协调北约和成员国之间应对地震、洪水、森林火灾等25种灾害与灾难的应急处置。欧盟及其27个成员国在应急管理体制上力求解决军地协调的问题。他们组建一个由部队和政府各部门联合办公、联合应急值守的专业应对突发事件的机构——民事保护部。该部在突发事件发生后往往由总理授权，协调调度军队和政府各种资源开展应急处置。
就世界各国的情况来看，针对突发事件所建立的应急管理体制大体可分为三种：一是建立综合性协调机构，如美国应对各类突发事件的中枢指挥系统是总统和国家安全委员会，其本身就具有综合协调功能，对于重要的危机所设立的反应机构包括联邦紧急事务管理局、美国国土安全部、美国陆军工程师团、美国联邦调查局、美国中央情报局、美国安全委员会、美国疾病控制与预防中心等等，每一个机构都能够行使专门的职权；此外，美国州与地方也设立了应急机构，在行使职权方面也都各有特点，国家安全委员会的危机管理决策主要分为三个层次：总统级、部长级、副部长级，总统级是由总统主持的管理决策，部长级是由国家安全事务助理主持的部长级会议，副部长级是由国家安全事务副助理主持的副部长级会议。除此之外，美国还专门设立了联邦危机管理局，该组织对各类天灾人祸无所不管，尽管其实际权力和地位比较有限，但与其他管理部门互为补充，各自发挥不同的作用和功能。当然有时为了应对某一类突发事件，美国可能还会单设一个特别的综合协调机构，如“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，该委员会由******领导，国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成。一旦政策确定，协调功能自现其中，只须各个部门分头执行即可；俄罗斯应对各类突发事件的中枢指挥系统是总统和俄罗斯联邦安全会议；日本应对各类突发事件的中枢指挥系统是由内阁首相任最高指挥官，内阁官房（负责各省厅间的协调，相当于办公厅）负责总体协调，通过安全保障会议和中央防灾会议组成应急管理体制；韩国应对突发事件的中枢指挥系统是由总统、总理及相关部长组成的国家安全保障会议；以色列应对突发事件的中枢指挥系统是由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防部组成的应急管理体制。
二是建立专门性处置机构。如法国巴黎的警察指挥中心、美国的特殊武器战术队、德国的第九边防警察大队等。三是建立临时应对机构。如1988年英国政府为处理球迷骚乱而成立“紧急内阁委员会”。
作为联邦制国家，美国各州政府具有独立的立法权与相应的行政权，一般都设有专门机构负责本州应急管理事务，具体做法不尽相同。以加利福尼亚州为例，该州通过实施标准应急管理系统，在全州构建5个级别的应急组织层次，分别为州、地区、县、地方和现场。其中，州一级负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。州应急服务办公室又将全州58个县划分为3个行政地区。同时，为了通过互助系统共享资源，又将全加州划分出6个互助区，将员工分派到不同行政区办公，以便协调全州6个互助区的应急管理工作。县一级机构主要是作为该县所有地方政府应急信息的节点单位和互助提供单位；地方一级主要是指由市政府负责管理和协调该辖区内的所有应急响应和灾后恢复活动；现场一级主要是指由一些应急响应组织对本辖区事发现场应急资源和响应活动的指挥控制。事实上，加州地区一级的应急仍然是由州政府机构来负责，而县一级的应急需要依托该辖区内实力较强的地方政府，如旧金山县依托旧金山市，洛杉矶县依托洛杉矶市。总体上讲，美国灾害应急组织体系由联邦、州、县和地方政府4级构成。当事故发生后，应急行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限，但是，上一级政府有权在灾后对这些资源所涉及的资金使用情况进行审计。应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门。在联邦应急反应体系中，参与救援的部门主要包括交通、通讯、技术工程、森林、联邦应急管理局、红十字会、卫生、环境、农业、国防等部门。
俄罗斯设立的联邦紧急情况部是俄联邦7个强力部门之一，直属总统领导，并在全国六个大区设立分支机构。俄联邦政府各部门都有与紧急情况部对口的局级或者处级机构，有的大型企业也设立了这类机构。此外，俄联邦政府及其有关部门、89个联邦主体、各市还设立了预防和消除突发事件委员会。
联邦政府预防和消除突发事件委员会由紧急情况部部长任主任，成员包括有关部门的副部长。各联邦主体政府预防和消除突发事件委员会则由政府主要领导或者第一副职任主任，成员包括内务、卫生、桥梁隧道、检察院等部门的负责人。这类委员会为非常设机构，一般每月召开一次会议讨论重大问题，一般事务则交由紧急情况部处理。俄紧急情况部作为政府应对突发事件的日常管理机构，负责教育培训、收集分析信息、制订应急计划（预案）等突发事件的预防工作；发生突发事件后，负责统一指挥、协调有关方面的应急工作，向灾民提供各种帮助；负责消除灾害造成的影响，安置灾民，恢复秩序。
意大利在总理府设置民事保护总局，直属总理领导，并在各大区设立分支机构。意政府各有关部门也设立了与民事保护总局对口的局级或者处级机构。意民事保护总局的职责与俄紧急情况部的职责大体相同。日本危机管理体制以首相为最高指挥官，由内阁官房负责总体协调、联络。日本自1986年起在内阁设立安全保障会议，负责处理国防与国家安全等重要事宜，包括国家遭到武力攻击在内的紧急事态。安保会议由首相召集并任命议长，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官等。在日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，由其负责危机管理，为的是在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施，做出第一判断。内阁官房还设有由首相任命的内阁危机管理总监，统一协调有关危机管理的事务，这就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留情报的局面，有利于更有效地处理危机。另外，日本还针对自然灾害频繁的情况设立了中央防灾会议。主席由首相担任，成员包括防灾大臣（一般由国家公安委员长兼任）及其他大臣等，其主要职能是制定《防灾基本计划》及《地区防灾计划》并推动其实施；在发生非常灾害时，制定紧急措施并加以实施。
目前，世界各国大多设立了统一领导应对突发事件的专门工作机构，负责突发事件防范处置的综合协调。其中，主要包括两种应急管理体制模式：一是单部门型，如俄罗斯1994年设置紧急情况部（全名为“俄联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部”），美国1979年成立联邦应急管理署（FE.MA，2003年并入新成立的国土安全部），法、德、印度等国成立内政部，瑞士成立民防局。二是综合协调型，如英国在内阁办公室成立国内紧急状态秘书处；日本设有常设性和临时性应急管理机构——常设性机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构，在内阁增加安全保障会议的职能，在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心，同时，针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立相应的临时性应急管理机构。
二、我国应急管理体制的基本内容
我国对突发事件应急管理体制建设起步时间比较晚，需要根据本国国情并参照国外经验逐步加以完善。一般说来，突发事件应急管理遇到的首要问题不是技术问题，而是体制问题。发达国家积极倡导的综合型突发事件管理体制，要求设立综合性的专门机构，建立统一的信息处理和反馈系统，构建统一的应急指挥系统，组建专业化的职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案，把应急反应业务统一到一个平台上处理，提高各部门之间的协同程度和应急反应速度。同时，综合型突发事件管理体制，要求全社会共同参与，形成覆盖全社会的突发公共事件管理网络。同时，科学的决策指挥系统是突发事件应急管理的核心问题。在出现重大突发事件时，容易出现高层决策部门和一线指挥部门不协调，信息获取与协调指挥不匹配，形成了“信息孤岛”与“指挥孤岛”的错节，制约了应急管理的快速协调和处置能力。因此，必须构建一个统一多层次的指挥体系，包括具有权威的核心决策系统、承担基本的指挥职能的中心指挥系统、根据属地原则和专业原则建立的分中心指挥系统、处于一线事件的基层指挥系统，从而形成“纵向一条线、横向一个面”的科学管理体制格局。
体制是管理活动的载体，没有体制的管理只能是家长制管理。从这意义上说，体制也是公共权力和公共资源的载体，其间有一套相对固定的结构体系和制度模式支撑着这个载体进行有序的运动。这个运动着的结构体系和制度模式即是体制，只有融入了这个体制，管理活动才可能做到有章可循。
体制有时也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管理体制（或称应急体制）也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。
