任何事情都必须做到合理合法，应对突发事件当然也不能例外。特别是在针对突发事件的非程序化决策和管理问题，更容易触及原有法律的神经。
构建完备、统一的国家应急法制框架体系，就显得尤为重要。并应当将基本法、单行法、针对具体问题的法规和规章相互衔接、补充、配合，形成系统而规范的国家应急法制框架体系，注重预警、准备、应急处理、恢复、重建等阶段法律关系的处理。《中华人民共和国突发事件应对法》系统规定了紧急权力的配置，明确了其实体及程序要件，确定了应急管理的基本法律规范和法律程序，提高了政府应对突发公共事件的法律能力。为充分发挥其实效，把地方的应急管理工作做好，需要从实际出发，尽快制定与之相配套的地方性法规，使应对突发公共事件的组织架构、力量配置、救援体系、应急教育以及经费保障等规范化、制度化，从而形成应急管理法规体系，把应急管理工作提高到一个新的水平。
一、世界各国应对突发事件法制建设的基本思路
应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和规则的总和。应急法制是一种特殊的法律现象，关系到一个国家或者地区民众的根本和长远的利益，关系到公民的基本权利。
大家知道，突发事件的发生没有固定的时间性和空间性，它可以发生在任何时间、任何国家、任何地区和任何人面前，所以应对突发事件是人类面临的共同挑战，也是世界各国面临的共同难题。对单个突发事件来说，绝非社会的常态，某一次应急处置也当然不是各国政府工作的常态。但是，就整个世界、整个国家或整个社会而言，突发事件的发生总是不可避免的，不是此地发生就是彼地发生，不是此时发生就是彼时发生，不是此政府应对，就是彼政府应对。
从系统、全面和长久性上看，突发事件并不是一个“百年不遇”的怪现象，而是一个经常和必然要出现的正常现象。有鉴于此，应对和处置突发事件，就应当成为各国政府工作的一项必不可少的经常性内容，即实现非常态向常态的转变，这就将应急管理和应急法制建设提到了更高的认识平台。针对各类突发事件，联合国出台了《在救灾中使用外国军事和民防资源准则》（即《奥斯陆准则》）、《在紧急复杂情况下使用军事和民防资源支持人道主义行动的准则》、《复杂紧急情况下的军民联合委员会准则》等一系列指南和文件，以法制形式来规范应急状态下正确使用各种资源。其他各国也都根据本国情况制定了一系列行之有效的应对办法，其中在法制建设方面也不失高屋建瓴之策。正所谓“他山之石，可以攻玉。”借鉴世界各国应急法制建设的经验教训是非常必要的。这里不妨对国外的应急法制作一简要考察。
1.美国的应急法制概况
美国应急法制和公共危机应对体系更具有相对广泛的代表性。其中美国宪法就包含着有关宣布紧急状态的权力分配、紧急状态下的公民权利、戒严法的宣布以及国会对行政机关的授权等应急法制内容，从而为美国的应急法制建设从源头上奠定了基本的宪政基础。美国的应急法制也经历了一个漫长的发展过程，到目前为止，其事关应急机制方面的反应体系、事关应急体制方面的机构职权体系、事关应急预案的预防与准备体系等诸多关键环节的法制建设已经发展到了一个较高的水平。具体表现在：一是其应急法制的基本反应体系已经日臻完善，既包括了对一般性紧急事件的处理、对灾难事件的紧急处理，也包括了重大灾难的宣布、紧急处理中政府及其他组织的角色与义务；二是其应急法制的主要立法已经基本建立，包括1947年《**********》，1950年《斯坦福法案》，1968年《洪水保险法》，1973年《洪水灾害防御法》，1974年《灾害救助和紧急援助法》，1976年《国家紧急状态法》，1977年《国家地震灾害减轻法》，1990年《美国油污法》，1992年的《联邦应急计划》，《反恐怖主义法》等为核心的安全应急立法；三是其重要的危机反应机构已经相对成熟，包括美国国土安全部，国家安全委员会，联邦紧急事务管理局，美国联邦调查局，美国中央情报局，美国陆军工程师团，美国疾病控制与预防中心等等，这些机构各司其职，各行其权，相互配合，共同形成了协同配合、机敏联动的反应机构体系。
2.加拿大的应急法制概况
加拿大应急立法思路基本上可以体现在《加拿大危机准备法》和《加拿大危机法》的各项规定中，包括对危机的界定和分类，以及危机管理过程及相关立法、管理机构及其职能。其应急法制基本贯穿于危机的预防、准备、宣告、命令、规制以及危机宣告的修改、延期和撤销、财政援助计划、补偿、国会监督等整个过程之中。其特征主要可以体现在四个方面：一是重视危机的预防和准备，并使危机管理实现了系统化；二是设有专门的机构全面负责；三是实行分权协同与联动性管理，体现国家辅助性作用和原则；四是重视国会的监督作用。
3.澳大利亚的应急法制概况
澳大利亚应急机构主要分为国家应急管理中心和地方危机管理机构。澳大利亚应急法制建设的主要内容包括：联邦的职责，联邦反应计划和各级之间的合作，海外协助和国际计划中涉及澳大利亚的相关部分，地方危机管理制度等等。从澳大利亚应急法制的运行现状来看，其实际可操作性既有优越之处，也有不足之处。具体表现在：一是其危机管理具有较强的专业性。澳大利亚危机管理体系特别是制度建设体系经过多年实践的检验业已日趋完善，应急法制体系层级分明，梯次有序，内容健全；二是对于危机管理过程中所造成的侵害公民权利问题，已经提高了防范意识，并设定了相应的防范机制；三是针对突发事件尚缺乏一部统一的应对危机的专门法典，致使危机管理法制体系中还缺乏一整套必要的原则性条款。
4.英国的应急法制概况
英国是实行不成文宪法的国家，但在危机管理方面却制定了较为完善的应急处置法律法规，建立了比较完善的应急法制，其中央层面的态度和做法、有关应急法制的立法、地方应急法制等方面都具有独到之处：一是中央层面对危机预防能力和灾后恢复能力建设及其规划日益受到越来越高的重视，早在1920年，英国就制定了《紧急状态权力法案》，主要针对罢工和自然灾害引发的突发公共事件。2004年，该法修改为《国内突发事件法》；二是地方政府应急规划受到了政治和公关部门的重视。英国的20世纪80年代被称为饱受灾难的十年，这使得主要是地方政府制定的危机规划立即受到了政治和公共部门的关注，英格兰和威尔士地区应急规划的制度设置和以伦敦为代表的英国大都市的城市应急法律制度也都既具特色又卓有成效；三是英国的危机管理立法框架体系已基本形成，目前，英国构建了以《国内突发事件法》为中心，《民防法》、《地方政府法案》、《国防法案》、《重大意外灾害控制法规》和《反恐、反犯罪和安全法案》等法规为配套的应急法制体系。按照法律规定，政府在应急处置过程中，可以通过命令的形式颁布法规，授予相关政府部门或其他人员必要的权力或责任，以确保生活必需品的供应和分发。必要时，政府有权控制价格、商品供应、贸易活动、进出口活动、金融交易以及船只活动。
建立应急法制的根本目的就是为了防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，必须运用行政紧急权力！实施应急法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理+利益平衡，即是应急法制的基本功能。考察世界各国应急法制的建设思路，可以归纳为五个基本特征：
①权力优先性。即在非常规状态下，相比于国家立法权、司法权以及法定公民权，行政紧急权力具有一定的优先性和更大的权威性，例如可以临时限制或暂停宪定或法定公民权利中某些条款的正常行使。
②程序特殊性。即指在非常规状态下，行政紧急权力的行使为遵循效率原则，可以突破某些繁冗的法定程序，以便更快捷更有效地发挥应急作用，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台临时设置更高的事中或事后审查门槛。
③紧急处置性。即指在非常规状态下，行政机关针对某种特殊情况可以临时超越某些法律限制而进行必要的紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失。
④社会协同性。即指在非常规状态下，要求有关组织和个人有义务提供各种必要帮助，协同和配合行政部门的有效行使紧急权力。
⑤救济有限性。即指在非常规状态下，依法行使行政紧急权力，难免会造成行政相对人合法权益受到损害，如果损害普遍而巨大，紧急权力机关提供的救济是有限的，在不违背基本公平的前提下只能进行适当补偿。
各国制定的应急法律法规统一规范了政府在应急处置中的职责和权力，明确了政府应急管理活动的原则、范围和界限，最大限度地维护政府应对突发公共事件的决策合法性和权威性。但这些在特殊时期行使的法定权力有时难免会产生与民众基本权利相冲突的情况，这些情况主要包括：
①公民权利限制。学理上称为紧急失权制度，即在发生紧急状态时，公民的基本权利需要受到比平时严格的限制，包括禁止迁徙、出境、集会、游行、限制人身自由或者财产自由等。例如，德国1919年魏玛宪法第48条规定联邦总统在宣布戒严时可以宣布停止公民的部分基本权利。西班牙宪法第55条第1款规定在依法宣布紧急状态时该法规定的部分公民权利中止。
②动员和征调。动员是指政府号召全体公民共同努力处理全国或者局部地区的战备、救灾抢险等紧急状态的措施；征调是指政府强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物的措施。世界各国的法律对此都有规定。
③戒严和宵禁。是指政府动用军事力量实施的全国或者局部地区的紧急管制措施，包括禁止公民进入公共场所、实行通行证制度、断绝交通等，属于最为严厉的军事或者准军事管制措施，世界各国的法律对此都有规定。
④其他紧急措施。例如实施必需品供应、改变企业或者其他组织的工作计划、加强或者采取必要的检疫措施、限制交通、禁止妨害局势正常化的社团活动、限制通信、加强舆论监督等。法国《紧急状态法》第8条至第11条、前苏联《紧急状态制度法》第4条对此作了详细的规定。
鉴于以上法律法规中所存在的与公民基本权利冲突的问题，各国法律大都以制度性手段进行一些必要的限制，同时又不妨碍有效行使安全法赋予的权力。
二、我国应急法制建设的基本要求
法制一般分为广义与狭义两种。广义的法制是静态和动态的有机统一。
从静态来看，法制是指法律和制度的总称，包括法律规范，法律组织，法律设施等。从动态来看，法制是指各种法律活动的总称，包括法的制定、实施、监督等。
狭义的法制是指建立在民主制度基础上的法律制度和普遍手法，严格依法办事的原则。
狭义的应急管理法制指应急管理法律、法规和规章，即在突发事件引起的公共紧急情况下处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法或紧急状态法。应急管理法律法规是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，是一个国家应急管理的依据，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除突发事件造成的危害，恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益。实际上，为有效应对各种突发事件，世界各国在应急管理中首先开展的工作就是制定相关的法律，统一规定政府在应急管理中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则，如美国、英国、俄罗斯、土耳其、加拿大等国就制定了应对各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》。与常规状态下的法律运作机制相比，应急管理法制具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等特点。
狭义的应急管理法制包括国家发布的与应急管理活动相关的各项法律、法规、规章。法制的优越性之一在于形成统一的行动，其主要目的是防止各自为政及保障令行禁止。在紧急状态下，政府的权力和措施将突破平常法制框架，超越平时法治要求，甚至暂停某些法律乃至某些宪法条款的执行或效力。
