当时受陆军三长官（陆军大臣、参谋总长、教育总监）委托，白川义则大将正在中国东北视察和慰问关东军，与其同行还有参谋本部的今村均大佐。为说服军中央支持自己的计划，关东军参谋们又积极策动白川和今村，经过一番谋划，最后决定以关东军参谋部的名义向陆军大臣和参谋总长提交意见书，同时请白川义则大将利用上奏的机会向天皇解释。该意见书由关东军参谋片仓衷起草，石原、板垣修改，关东军参谋长批准，题为《解决满蒙问题的根本方策》，它明确要求建立与中国本土脱离，表面上由中国人统治，实权掌握在日本手里，以东北四省及蒙古为领域的独立国家。但当时日本政府和军中央顾虑国际关系，反对关东军直接参与建立满洲政权的行动。若规（木规）首相在内阁会议上表示：“不得参与有关建立满洲政权的一切行动”，币原外相坚持“先与南京政府进行谈判”，金谷参谋总长也指示部下，不得参与该项工作。10月6日，日本内阁会议作出决定：“对建立满蒙新政权，日本人概不干预”。这里日本政府、军中央与关东军的分歧并不在于要不要建立新政权，而是要不要“设法促进”建立新政权。因为当时日本政府和军中央还没有打破华盛顿体制的计划，尽管他们与关东军一样想扩大日本在中国东北的权益，但他们又不得不考虑与欧美列强的协调。若规（木规）首相之所以反对日本军人直接参与建立新政权，是因为他担心这会给欧美列强谴责日本留下话柄。
尽管日本政府和军中央反对关东军的计划，但关东军仍我行我素，为实现《解决满蒙问题的根本方策》所确立的目标，关东军一方面准备向嫩江、齐齐哈尔北进，一方面积极策划溥仪出逃。当陆军大臣对《解决满蒙问题的根本方策》中关于伪政权与“中国本土脱离”一语提出质疑时，关东军竟强硬地表示：关东军绝难承服“满洲政权不与中国本土脱离”。为进一步阐明自己的意见，关东军又上报了《满蒙自由国建立方案大纲》，该大纲提出：绝不能满足于只建立亲日政权，必须建立“满蒙国”。如果仅建立一个亲日政权，便不能按帝国的意图行事。本来，“将满蒙作为我领土之一部，实属长策”，“但鉴于历史的渊源，目前急于付诸实施，有可能遭到国际间的物议，恐非贤明之举”。可见日本树立傀儡政权，只是为并吞中国领土做掩护而已。
十月事件后改组的日本政府和军部，对关东军在中国东北的行动和计划公开予以支持。此前的“不扩大方针”即使纯粹作为一个口号，也已成为历史的过去。关东军进一步加快了制造傀儡政权的步伐。11月11日，土肥原利用天津事变，策划了废帝溥仪的“出逃”。12月15日，日本参谋本部批准将此前负责关东军政治谋略的司令部第三课升格为“统治部”，该部与幕僚部并立，直属关东军司令官领导。该部下辖行政、财务、产业、交通、交涉等五个课，共七八十名部员。这些部员绝大多数为文职官员，其中大部分来自满铁和关东厅。从后来的情况我们可以清楚地看出，统治部不仅是关东军促进伪满建立的的机构，而且是伪满成立之前的“影子政权”。为提高统治部的工作力度，1932年1月9日，统治部又改为特务部。
关东军占领锦州以后，觉得拼凑傀儡政权的时机进一步成熟，为得到日本政府和军中央的一致支持，关东军决定派遣板垣回东京与中央进行交涉。当时板垣携往东京的方案，已相当具体，他们想建立的“满蒙中央政权”将实行中央集权制，而且要脱离中国本土，成为一个名副其实的“独立”国家；他们希望借助当地汉奸，充任各级官吏；他们准备伪造“民意”，以便世界舆论，掩盖日本制造傀儡政权的阴谋。他们认为傀儡政权必须赶在国联调查团来满之前建立。他们清楚，这些事如果“由日本直接去做”，这“无论是九国公约，还是国联盟约都是不允许的，但如果由中国人自身从内部进行分离，这就不与上述条约的精神相背离”。
其实，在板垣来京之前，日本陆军省和参谋本部也已制定了《时局处理要纲》，其基本精神与关东军完全一致。日本军中央与关东军代表碰头以后，便立即将其方案与外务省磋商，于是，日本政府和军部就促进傀儡政权成立，制定了《满蒙问题处理方针要纲》。该“纲要”明确提出：“鉴于满蒙已从中国本土独立，形成统治支配一定地域的一个政权的现状，今后应诱导它具备一个国家的实质”。“目前满蒙的治安主要由帝国来维持”，“满蒙作为帝国对华对俄国防的第一线，绝不允许外部扰乱。为确保上述目的的实现，可适当增加帝国驻满陆军之兵力，如有必要亦应增设海军设施”。“将以新国家为对手，回复和扩充我在满蒙权益”。“为尽速执行帝国在满蒙的政策，应设置相应的统制机关”。“在努力实行上述措施时，应尽量避免与国际法乃至国际条约的抵触”，“应尽可能采取由新国家方面自主要求的形式进行”。
日本关东军一方面制定建立傀儡政权的方案，一方面积极物色充当各种傀儡的汉奸。日本关东军知道借汉奸之手建立傀儡政权既可以欺骗国际舆论，逃避国际义务；又可以“以华制华”，减轻中国人民的逆反情绪。当然利用汉奸还可以弥补自己人力、物力的不足，分化和瓦解旧东北政权的抵抗势力。
九·一八事变后关东军利用汉奸组建的傀儡机构，最早始于9月25日成立的“辽宁省地方维持会”。该会委员长袁金凯虽为奉系文治派代表，但因第一次直奉战争后，被直隶派政府委任为奉天省长，遭张作霖嫌忌，事变发生时已处于隐退状态。该会副委员长阚朝玺原本为热河都统兼第三师师长，后因与郭松龄有染，遭张作霖嫌忌而退官。关东军拼凑的各级傀儡机构有一个共同特点，即不管傀儡机构级别高低，都忘不了配备日本人顾问，“辽宁省地方维持会”也一样，“聘请”了满铁地方部卫生课长、满洲青年联盟理事长金井章次充任最高顾问。在日军占领下的奉天，最高顾问理所当然地成了维持会的主宰者。维持会名义上维持地方秩序，实际上充当了日本拼凑傀儡政权的工具。
网络失意官员，拼凑傀儡机构只是关东军组建傀儡政权很小的一步，拉拢地方实力派军阀才是关东军拼凑傀儡政权的关键，为此日本关东军及各类特务机关，软硬兼施，威逼利诱，先后迫使于芷山、张海鹏、张景惠、熙洽、臧式毅、马占山等投靠了日军。
关东军虽急于拼凑傀儡政权，但它知道自己的势力仅限于主要城镇和铁路沿线，贸然让刚拼凑起来的傀儡机构宣布“独立”有可能适得其反，因此日本侵略者采取了迂回策略，巧用“自治”美名，逐渐将势力向地方渗透。为推动各地的“自治”运动，关东军又于11月10日设立了所谓的“自治指导部”，该指导部部长虽为汉奸于冲汉，但其成员却多为日本人。该指导部不仅配备有两名日本人顾问（中野虎逸、中西敏宪），而且其所属各部部长也多由日本人担任。这样，随着“自治指导部”在奉天挂牌，出身于满铁社员、满洲青年联盟盟员和大雄峰会会员的自治指导员，便陆续前往各县拼凑伪自卫团，组建伪警察队，假“自治”之名，拼凑伪地方组织，把持地方实权。
如前所述，日本发动“九·一八事变”的目的就是要把中国东北从中国分离出来，组建完全“独立”的“新国家”，自治当然无法满足其要求。为筹建省级伪政府，日本在中国东北的各种侵略势力一起动手，当策动地方实力派工作取得一定进展后，日本便指使“辽宁省地方维持会”委员长袁金凯贴出布告，宣布辽宁省与张学良政权、南京国民政府脱离关系。而在这之前，伪吉林省的组建工作就已完成，这是因为根据关东军参谋部9月22日制订的《解决满蒙问题方案》，日本在吉林计划起用熙恰，而熙恰也急欲充当日本侵略者的工具。满清皇族出身的熙恰不仅利欲熏心，而且处心积虑地想复辟爱新觉罗王朝。所以当日本发动“九·一八事变”时，他便认为这是一个千载难逢的机会。9月22日，关东军决定起用熙恰后，当日就派今田新太郎赴吉与熙恰联系，23日，侵入吉林市的第三师团长多门二郎、顾问大迫通贞便与今田一起策动熙恰出面组织伪吉林省政府，同日板垣还电令罗振玉赴吉与熙恰联系。27日伪省政府的人事安排就绪，28日熙恰宣布“独立”。为独揽大权，熙恰采用军政合一的统治形式，日本关东军当然不会天真地让熙恰独立，关东军不仅给伪吉林省委派了最高顾问，而且还委派了主管财政、民政、实业、教育等部门的专职顾问。伪吉林省的实权实际上控制在日本顾问手中，熙恰及他的同党们不过是日本人手中的工具。
根据9月22日关东军参谋部的计划，日本在辽宁省主要想起用于芷山、张海鹏，但辽宁省真正的实力人物是臧式毅，此人早年毕业于日本士官学校，后来追随张作霖，主要负责兵工厂，事变前曾任奉天镇威上将公署少将参谋长、辽宁省主席，事变时被日本宪兵逮捕。当伪吉林省政府成立，怀柔马占山的工作也露出一线希望之后，关东军便加紧了对臧式毅的逼降工作。袁金凯虽按关东军的旨意宣布独立，但袁金凯不过是一个失意文官，其影响力根本无法与臧式毅相比。另外在臧式毅被监禁期间，锦州方面并未免去他的省长职务，日本拉拢并积极启用臧式毅，还兼有与张学良争夺臧式毅的用意。12月15日，臧式毅最终选择投靠日本，他在板垣事先准备好的文件上签字之后，便由阶下囚一跃而成伪省长“大人”。“辽宁省地方维持会”虽只好摘牌歇业，但原来的那班日人顾问却摇身一变，成为伪奉天省政府的顾问。
黑龙江的情况因与苏联的关系，日本采用了先间接控制哈尔滨，再控制全省的策略。从当时的行政区划来说，哈尔滨并不属于黑龙江省，而是中东铁路沿线特区的首府，是东省特别区长官公署所在地。当时担任东省特别区长官的张景惠，与张作霖一样，草莽出身。后曾担任张作霖政府的陆军总长和实业部长。皇姑屯事件时，与张作霖一道被炸。“九·一八事变”时，他恰巧参加完南京会议回到沈阳。9月22日，关东军参谋部决定启用张景惠担任哈尔滨镇守使，当天板垣便派遣与张景惠内弟相识的今井宗治与张联系，要求张协助日本“维持北满治安”，答应将让张充任黑龙江省最高负责人。今井稍加利诱，张景惠便迅速上钩。9月24日，张景惠在今井的伴随下回到哈尔滨，当天晚上他就召集各方会议，决定对日军采取不抵抗主义。27日，张景惠又宣布成立由他担任会长的东省特别区治安维持会，并且声称“尔后本特别区一切政务及维持治安，由本会负完全责任”。10月上旬，张景惠又利用关东军给他的3000支步枪，组建起以于镜涛为队长的警察队。表面上，张景惠建立的是维护治安的警察队，但实际上却成了帮助日本对付中国军队的工具。
关东军原想利用张海鹏的实力侵入黑龙江省，但江桥战役表明，张海鹏根本没有能力击溃黑省军队。关东军虽占领黑省首府齐齐哈尔，但马占山却率部撤往海伦。因顾及苏联关系，侵入齐齐哈尔的关东军主力不得不迅速撤出。关东军想利用张景惠的力量击溃马占山的军队，而且张景惠也趁日军撤出时派英顺率警备队进入齐齐哈尔。但张景惠知道，没有关东军做后盾，自己根本无法击溃马占山。所以他主张怀柔马占山，劝马占山降日。
马占山率部退至海伦后，受到全国人民的热烈支持，部队抗日士气大振。日本方面因急于消灭锦州的张学良政权，积极准备进攻辽西。为防止马占山与张作相联手进攻齐齐哈尔，日方加大了诱降马占山的力度，日本政府和军部特命关东军统治部文职部长驹井德三专门负责黑龙江省的政治谋略，关东军参谋板垣也直接插手诱降马占山的工作。12月7日，经张景惠等人的一番策动后，板垣、驹井等未经马占山同意，便率十多名中外记者直接来到马占山在海伦的总部，马占山迫于无奈，只好虚与委蛇。12月10日，马占山与张景惠在松浦镇会晤，关于会晤内容，马占山在12月14日对英国记者说，他当时曾劝张景惠不要帮助敌人。但张景惠却说，马占山当时表示服从他，并愿意拥立他为黑龙江省主席。从后来的事情看，张、马松浦镇会晤，仍存在许多疑点。一是12月26日，当板垣、驹井要求张景惠再召马占山来松浦镇时，被马占山拒绝；一是12月28日，当板垣等决定支持张景惠于1932年1月1日宣布“独立”时，马占山却让韩云阶捎来口信，对以张为首的黑省政府并无异议。当时马占山到底做何打算，由于没有更详细的资料，这里只好存疑。
日本人扶持傀儡政权，从来都不会忘记索要“报酬”，板垣在支持张景惠出任黑省省长之前，同样要求张景惠签署包括军事、铁路、日人居住和设置日警等内容的一系列备忘录。由于马占山迟迟不明确表示降日，关东军又急于促成伪黑省政府成立，所以它一方面支持张就任伪黑省省长，一方面对马占山施加更大压力。1932年1月1日，张景惠仿照吉、辽两省办法，以个人名义发出通电，宣布“独立”。而当时锦州已经失陷，马占山部队很可能两面受敌。所以1932年1月6日，马占山在松浦镇与驹井、村田会晤（伪黑省最高顾问）时，表示同意与张景惠合作，并愿意拥戴溥仪为首领。是日夜张景惠即赶往齐齐哈尔，7日晨，张景惠在拜会了日军将领、日本领事和满铁代表后，宣布就任伪黑省省长。关东军支持张景惠就任伪省长只不过是想引诱马占山出山，马占山明确表示与日本合作后，张景惠便借口会见芳泽，将职务交由部下代行，英顺所率的警察队也随之撤走。1月中旬，马军进入齐齐哈尔，马占山就任伪黑省警备司令。至此，日军完成了它在东北扶持省级傀儡政权的计划。
