江泽民同志在党的十六大报告中指出：“拓展和规范法律服务，积极开展法律援助。加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其是要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。”当前，大力拓展和规范社区法律服务，积极开展法律援助，加强社区法制宣传教育，是提高社区居民法律素质，加强社区社会主义精神文明建设，实现社区法制化的一项重要紧迫任务。
一、积极拓展和规范城市社区法律服务
开展社区法律服务，应充分利用社区内已有的司法行政各方面资源，最大限度地实现司法行政资源的共有、共享。加强社区法律服务与司法行政其他方面的工作，其实是一个问题的两个方面，你中有我，我中有你。因此，在开展工作时要互相渗透、互相带动、互相促进，不能单打一。要把将法律服务和人民调解、法制宣传、１２３４８法律服务热线、安置帮教等工作有机结合起来，形成内涵丰富、资源整合、协调并举、操作有序的工作模式。司法所（科）作为最基层的司法行政机关要积极发挥作用，对社区内的司法行政工作进行组织协调和管理。要按照中央文明办、中央综治办、司法部、全国普法办关于印发《全国“法律进社区”
活动工作方案》的通知要求，以提高居民法律素质，推进社区依法治理为目标，积极推动“法律进社区”活动，为社区的稳定和发展营造良好的法治环境。要加强协调，提高社区内的安置帮教工作是实效。要探索改革完善中国特色的人民调解制度，建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。
二、用立法手段建立健全城市社区法律援助机制
由政府设立的法律援助机构，是组织法律援助人员为经济困难或特殊案件的当事人减免受费提高法律服务的制度。“它担负着管理、指导、协调、监督本辖区法律援助工作的行政职能。”通过对当初试点阶段的广州、上海浦东、郑州、武汉等地各种法律援助模式的优缺点和经验进行比较、选择、全面权衡的基础上，逐渐积累起了丰富的实践经验，并形成了绝大多数地方所认同的一般做法。但是也暴露出各种问题，如法律援助机构的性质问题、不同地区法律援助标准和援助条件的差异问题、法律援助经费保障严重不足问题、律师法律援助义务的机制完善问题以及社区层面法律援助法规的立法问题，等等。
（一）注重赋予法律援助法规立法的地方个性与操作性
从已经出台的诸多省级和地市级的《法律援助条例》的内容来看，基本上大同小异，体现不出法律援助的立法层次性和立法个性。基本上都是按照司法部法律援助中心起草的《法律援助法》示范法草案，分为“总则”、“法律援助的对象”、“法律援助的范围与形式”、“法律援助的管辖”、“法律援助的程序”、“法律援助人员的权利和义务”、“法律责任”
和“附则”等程式化的形式和内容，如果将各省市的法律援助条例的地名遮去，则很难看出这些条例的地方特色或各条例之间的内容差异。
值得肯定的是，青岛市在出台该市《法律援助条例》的同时，还颁发了与该条例配套的《实施细则》（试行），从“总则”、“法律援助的管理机构”、“法律援助对象”、“法律援助事项的管辖”、“法律援助事项的申请”、“法律援助事项的受理”、“法律援助事项的承办”、“结案”、“考核奖惩”、“统计”、“法律援助资金”和“附则”等方面作了较为详细和具有可操作性的具体规定。
当然，与国外长期成熟的相关立法历史相比，我国法律援助立法还刚刚处于起步阶段，不可能一步到位，但从学习国外的已有成功经验及我国的立法条件而言，我国的法律援助立法完全可以且应该做到起点高一些、步子快一些、内容细一些、层次多一些、操作性强一些。
（二）社区法律援助机构是法律援助体系的重要组成部分
我国第九届全国人民代表大会第四次会议批准的“国民经济和社会发展第十个五年计划计划纲要”，明确提出了“建立法律援助体系”的要求，这是我国首次将法律援助作为国家社会发展的一项重要目标。
在建设法制化国家的进程中，我国公民的政治、经济、文化生活，越来越和法律发生千丝万缕的联系，提供法律服务、开展法律援助已逐渐成为保障公民（尤其是社会弱者）维护其合法权益的重要手段。不言而喻，作为法律援助体系广泛且重要的组成部分，社区法律援助的设置是建立与完善法律援助体系的基础。
三、城市社区法律援助法规的立法建议与构想
（一）城市社区法律援助法规的立法层次定位
如果说，将要出台的《国家法律援助法》是我国所有法律援助法律法规的母法，那么省地级《法律援助法》就是该法律体系中的子法，而城市社区法律援助法则是子法的实施细则或操作性规定。明确法律援助法规立法层次的定位，能够确保我国各层次的法律援助法律法规能真正起到帮助维护受援者或求助者合法权益的积极作用，在法律援助领域真正实现有法可依和有法能依。换言之，社区法律援助法规是国家法律援助法律和所属省地法律援助法规的，具有很强操作性的具体法律规定。
（二）城市社区法律援助法规的立法目的和立法依据
（１）城市社区法律援助法规的立法目的。城市社区法律援助法规的立法目的主要表现在：积极贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，促进人权保障机制的建立与健全，保障公民享受平等、公正的法律保护，促进社会稳定和政治文明的进步，拓展和规范社区法律服务，保障社区法律援助制度的实施。
（２）城市社区法律援助法规的立法依据。城市社区法律援助法规的最重要的立法依据就是《宪法》关于“公民在法律面前一律平等”的原则性规定。其次是《刑事诉讼法》、《婚姻法》、《律师法》、《劳动法》、《环境保护法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》等法律中的相关规定，也应作为社区法律援助法规的具体立法依据。
（三）城市社区法律援助的定义
如果说，我国目前区县级（含区县级）以上的法律援助都是政府行为，那么按照今后社区自治的发展趋势，社区法律援助则应包括政府行为和社区自治行为，抑或是官方行为和民间行为的融合。从这个意义上说，社区法律援助的定义可表述为：所谓社区法律援助，是由政府和社区共同设立的法律援助机构，组织法律援助人员，为本社区的经济困难、特殊案件当事人和需要得到法律帮助者，由其分担费用或免费为其提供法律服务的法律保障制度。
（四）城市社区法律援助机构的设置
从社区角度而言，在建设法制化社区的进程中，广大社区成员的政治、经济、文化生活，越来越和法律发生千丝万缕的联系，提供社区法律服务、开展社区法律援助已逐渐成为保障公民（尤其是社会弱者）维护其合法权益的重要手段。
法律援助的对象和法律援助问题的解决，最终要落实到最基层和在社区环境中作为自然人生活的公民。随着我国社会结构的转型，越来越多的单位人开始成为社会人，从这一意义上说，法律援助的工作层面往往是通过社区展开的。目前，我国许多省、市、自治区已经出台或将要出台省级《法律援助条例》，由于宏观立法条件的日趋成熟，国家级《法律援助法》也已呈呼之欲出之势。然而，由于认识不足等原因的存在，社区层面的法律援助法规的立法实践尚属付诸阙如，甚至连这方面的探讨文章也属鲜见。无可置疑，随着各地社区法制建设的快速发展，社区法律援助机构无疑应成为建立与健全法律援助体系的重要组成部分。社区法律援助机构的建立与完善，离不开与之相应的法律法规的保障，随着我国法律援助立法体系的发展与完善，社区法律援助法规立法问题业已成为不容回避和急需摆上立法议事日程的现实问题。
（五）城市社区法律援助的主体
根据上述城市社区法律援助的定义，城市社区法律援助主体的内容大致可定为以下几个方面：
（１）城市社区法律援助的实施主体规定。社区法律援助的实施主体是指为受援人提供法律帮助的有关法律服务人员，或称社区法律援助人员。社区法律援助人员就其职业范围界定，既包括为社区提供有偿法律服务的社会执业律师、公证员、仲裁员、基层法律工作者等专职法律服务人员，也包括提供无偿法律服务的社区自治组织或社区内其他企事业单位、社团中懂得法律知识的人员和社区志愿者。
（２）城市社区法律援助的责任主体规定。社区法律援助的责任主体是指为符合法律援助条件的当事人提供法律援助负有责任的主体。
从政府行为角度来说，法律援助是政府提供的，由政府所设立的相关职能部门（即专门的法律援助机构）组织实施行使的一项国家管理职能。
但是从社区行为角度来说，法律援助不仅仅是由政府充当责任承担者，社区自治组织或社区内其他企事业单位、社团中懂得法律知识的人员和社区志愿者也是责任承担者。
（３）城市社区法律援助的受援主体规定。社区法律援助的受援主体是指接受法律援助的受援权利人，或称受援人。
从政府实施的法律援助角度来说，受援人应为本社区的经济困难或特殊案件当事人。他们之所以成为受援人，主要是因为经济收入低、不能支付法律服务费用的贫困者；对某些特殊案件的当事人，主要是刑事案件中的嫌疑人在庭审中没有聘请辩护律师的情况下，可以由法院为其指定法律援助律师；根据《刑事诉讼法》第３４条的规定，在刑事诉讼中的聋、盲、哑，未成年人，可能被判处死刑者等三类被告人以及相关人因其合法权益受损，要求国家赔偿的行政诉讼案件，可以不经审查其经济状况，只要其在庭审中没有聘请辩护律师，法院都应为其指定法律援助律师提供辩护。
从社区实施的法律援助角度来说，受援人不仅包括本社区的经济困难或特殊案件当事人，还应包括需要得到法律帮助的非经济困难者乃至本社区的所有成员，他们不一定非要等到穷困潦倒时对簿公堂才有资格寻求法律帮助，因任何事由、在任何时候，只要当他们需要寻求法律帮助时，就可以在社区内及时得到有偿或无偿法律援助。
（六）城市社区法律援助机构与政府法律援助机构的隶属关系规定尽管社区法律援助机构具有政府行为和社会行为的双重性质，但是就社区法律援助机构的隶属关系而言，它应当接受各级人民政府设立的专门机构的领导。或者说，政府法律援助机构对社区法律援助机构负有管理、指导、协调和监督的职能，实行对社区法律援助事项的统一管理、统一审查、统一指派和统一监督。当然对于社区法律援助机构的自治性、自发性的社区（民间）法律援助行为，政府专门机构不宜多加干涉，但可以进行指导和引导；社区法律援助机构也应自觉接受其指导和引导。
（七）城市社区法律援助机构的财政保障规定
从各地法律援助工作实践来看，大部分省、区法律援助机构的经费保障没有落实，社区法律援助机构的经费保障更是既无立法规定，也无财政预算，因此今后社区法律援助机构的建立和运作，必须通过立法手段，明确规定由政府提供一定的财政保障。目前一些发达国家（如加拿大）用于司法系统的年度开支，其中用于法律援助财政的开支甚至超过了对法院或检察院的开支。可以预见，随着我国国民经济的发展，政府对包括社区法律援助在内的司法财政投入力度必将从无到有且越来越大，因此宜及早通过立法形式，明确政府的法律援助经费由各级法律援助机构分别管理使用、专款专用，并必须接受财政和审计部门的监督，以有效地促进社区法律援助机构的建立和法律援助工作的正常运作。
（八）城市社区法律援助的形式规定
由于社区法律援助具有既包括由公民个人免费或分担费用而接受法律服务，也包括在国家支付费用前提下由律师和其他法律服务工作者提供法律服务的双重性质，这就决定了社区法律服务形式的多样性，如律师接受社区法律援助机构的委托，为求助者提供法律咨询或法律意见、代拟法律文书、进行刑事辩护和刑事代理、民事诉讼代理、行政诉讼代理、非诉讼法律事务代理等方面的法律服务。根据有关法律的规定，有些是有偿的，有些是无偿的，公证机关对当事人的公证请求则只能是有偿法律服务。而社区法律援助机构通过志愿者自发提供的各种形式和内容的法律服务，如法制宣讲、法条解释、组织法律知识竞赛、民事纠纷调解等活动的发起人或参与者，他们提供的法律服务则通常应是无偿的。
（九）城市社区法律援助的管辖规定
城市社区法律援助难免会遇到跨社区管辖问题，社区法律援助管辖主要涉及共同管辖和选择管辖、指定管辖、联合办理与跨社区（异地）协作等规定。所谓社区共同管辖和选择管辖，包括三层含义，一是指两个以上的社区法律援助机构都可以受理的法律援助事项；二是申请人应只选择其中的一个法律援助机构提出申请；三是申请人向两个以上的社区法律援助机构提出申请的，由最先受到申请的法律援助机构受理。所谓社区指定管辖，多发生于两个或两个以上的社区法律援助机构对同一法律援助事项的管辖权发生争议或互相推诿时，由它们的共同上级法律援助机构指定其中一个或两个及两个社区法律援助机构办理同一法律援助事项。所谓联合办理及跨社区协作（异地），是由于社区的某些法律援助事项在办理过程中，需到毗邻社区或异地调查取证、送达有关材料等并得到对方的支持，因此跨社区（异地）联合办理与协作是十分必要的，且有助于广泛充分利用现有的法律援助资源，各社区之间（异地）可以《法律援助协作公约》等形式，作出联合办理法律援助同一事项的规定。
（十）城市社区法律援助的程序规定
