按照“投资-建设-运营管理”相互分离独立运作的原则，项目建成后项目法人通过招标选择专业运营公司，投资公司作为项目法人（业主），可以授权资产运营或者管理公司管理相对应的国有资产，并负责保值增值。投资公司以合同履约方式对经营者的运营目标、标准、收益和必须承担的社会责任进行跟踪监督。
５.发挥区级政府的积极性，完善市、区两级政府在城市建设上的职责分工和权力划分
完善城投资公司的职能，尽快使投资公司成为政府投资形式，赋予其投融资主体和收益主体的地位。
三、杭州市城建投融资体制改革
杭州市城市建设投融资体制改革，按“做大、做强、做优、做美”
的指导思想和“高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理”的要求，按照《公司法》，建立与此相适应的城市建设投融资机制的城市建设投资经营公司。通过改革，增强政府调控、引导城市建设投资力度与方向的能力；增强城建行业运用资本经营方式进行筹资，投资和盘活存量资产的能力；利用现有城建国有资产存量和财政性城建资金，增强城市建设资金的有效补偿和可持续投入的能力，构筑有利于资本经营，放大资金运作功能的改革框架，为城市化发展提供雄厚的资金保证和物质基础。
１.城建投资经营公司的职能和经营范围
（１）公司职能。
①作为城市建设投资主体，参与城建专项发展规划和市级重大项目的前期研究论证，参与编制年度城市维护建设计划。
②承担政府授权范围内全市重大城市建设项目的融资、投资，对工程项目的组织实施行使出资人权利，并按照项目投资全过程控制管理的要求，引入市场竞争机制，实行工程建设招投标制度。
③政府统一授权委托，负责对城建国有资产经营管理，保值增值；对政府授权范围内的国有资产进行资本运作，盘活存量，实现资产的优化配置。
④经政府授权，负责城市基础设施建设实施相关土地一级市场开发经营。
⑤负责社会投资政府回购政策的制订和具体实施。
⑥受托管理城建专项资金。
（２）公司经营范围。
①经营管理政府授权范围内的国有资产（含实物资特许经营权）。
②承担由政府直接投资的城市基础设施非经营性项目和政府引导投资的准经营性项目建设和投资管理。
③投资经营有收益的城市基础设施。
④经政府授权投资经营与城市基础设施建设相关的一级市场开发。
⑤法律法规允许的其他业务。
２.城建投资经营公司的运营管理
（１）项目投资。
①非经营性项目按政府下达的年度城市维护建设计划，由公司直接投资。对这类项目应积极研究探索社会投资政府回购的方式，吸引社会资金投入，以达到“以一引十”、“四两拨千斤”的放大资金运作功能的效果。
②准经营性项目，类似污水处理，目前有收费政策，但投资收益低于社会平均利润率，对社会资本缺乏投资吸引力的项目，以政府引导投资为辅，吸收社会资本投资为主，政府投入部分可不分收益，当收费政策调整到社会平均利润率以后，政府可转让股份，扩大城市建设再投入能力。
③经营性项目按照“只求所在，只求所用，不求所有”的原则，实行投资开放政策，完全推向市场，吸收社会资本投资。
（２）资产管理。
①以资产为纽带，妥善处理原有体制下，建委系统的市政公用生产经营单位及其国有资产的关系。对属于建委系统的市政公用基础设施范畴的国有资产，由市政府统一授权城建投资经营公司经营管理，日常生产经营由城建投资经营公司委托公用集团有限公司具体负责。城建投资经营公司与公用集团有限公司为产权关系，行政上开列。
②城建投资经营公司享有投资、资产（资本）经营决策权、人事选择权，收益分配权。生产经营公司享有投资建议权、日常生产经营权、内部管理权、下属企业人事任命权。
（３）资本运营。
①负责对政府授权经营范围的国有资产进行优质资产重组和全资或控股的生产经营国有企业股份制改造，筹备项目择时上市融资，或借壳上市融资。
②负责以资产置换、重组等资本运作手段从存量资产中筹措项目资本金，进行对外招商引资，项目融资。
③授权全资或控股的市政。公用生产经营公司负责对本企业限额以下的基础设施项目筹资建设。
（４）基础设施的维护管理。
①对政府直接投资的非经营性基础设施，按现行市区两级分工的原则，明确实施主体，打破地域分割，画地为牢的现状，引入市场竞争机制，实行养管分离，在加强市政管理部门设施完好率巡查的基础上，推行养护定额和养护质量的公开招标，打开城门，择优选择养护单位。
②对经营性、准经营性基础设施，根据“谁出资、谁所有、谁管理，谁收益”的原则，由投资经营者自己负责。
３.城建投资公司与市政府及政府相关部门的关系政府授权公司投资和经营管理后，按照政府机构改革“政企分开，转变职能”的要求，公司的一切投资经营活动向市政府负责，严格按照市政府下达的城市建设计划组织实施，接受市政府的监督考核。
政府授权投资经营后，仍需强化政府管理、监督职能。按基本建设程序分段管理，有关政府部门根据各自职责，对城市建设投资项目全过程监控，即编制中长期和年度建设计划，立项审批，明确规划标准，组织设计会审，规范招投标市场行为，监督工程质量，做好项目竣工验收，严格财政监督，以保证公共利益的兑现。
四、南京市城市建设投融资平台构建设想
为加快建立与社会主义市场经济相适应的城建投融资体制，广泛筹集建设资金，努力扩大投资规模，提高投资效益，不断适应城市建设新的要求，促进南京国民经济持续快速健康地发展，南京城建（控股）公司根据有关要求，配合上级有关部门制定新的技融资改革方案，构建南京城市建设投融资平台。
（１）城建投融资平台的基本构架。
第一层次，组建新的南京市城建控股（集团）公司，隶属市政府，具体由原城建控股公司在整合相关城建资产的前提下成立，代表政府行使出资人的职能。既从事非经营性项目的建设，承担一定的政策性任务；又进行经营性项目的建设，并通过经营性项目带动非经营性项目的建设。
第二层次，组建城建系统各专业部门，尤其是公用、园林，环卫，房产、人防、中山陵、雨花台、勘察设计等专业资产经营公司。
对这些部门原有的优质国有资产进行整合重组，划归市城建控股（集团）公司统一经营，各部门专业资产经营公司作为部门的代表参与控股公司的资产运作，享有本部门原有资产出资者的权益。
同时，对本部门（本行业）其余存量国有资产进行经营。从而使市城建控股（集团）公司与各专业公司形成出资与被出资的关系，建立以资产为纽带的母子公司体制。
第三层次，根据项目性质组建项目公司，主要由类似城建隧道公交场站、公用水务、污水处理等可经营的城建项目公司和公交、燃气、自来水、园林实业等行业企业组成，它们隶属于各专业城建资产经营公司管理，负责各经营性项目的运营管理，参与行业竞争。
（２）城建投融资平台的主要职能。
①融资职能。通过城建系统资源的优化配置、整合利润盘活存量，吸引增量，依靠自身实力和政府给予的优惠政策充分发挥融资主体作用，通过银行贷款、发行债券、资本运营、招商引资、吸引外资等方式，多渠道为城市基础设施筹集资金，形成资金自筹、自用、自还和投入——产出的良性循环机制。
②资产管理职能。对城市建设投资形成的资产采取市场运作方式分层集中管理，包括可经营的资产、不可经营的资产、有形资产及无形资产。通过对资产的管理，实现资本扩充和资本增值。
③投资监控职能。代替政府行使城建项目投资业主的职能，招标选择建设单位和项目监理等单位，并对工程质量和财力进行监督。
④项目储备职能。根据城市建设中长期发展规划，组织重大项目的前期准备工作，保证项目的科学性、经济性，同时也为领导提供决策依据。
⑤资本运作职能。通过发行债券、股票，出售资产等多种形式吸纳社会资金投入城市建设，使集团总资产持续增长。
（３）相关政策与措施建议。
①为减少矛盾，有利于推进城建投融资体制的改革，在构筑城建投融资平台时可采取“一变五不变”的过渡策略。即产权变，企业原行政隶属关系不变、原享有的优惠政策不变、对原主管部门承担的义务不变、原有领导班子待遇不变、原人事任免关系不变。
②要逐步强化市城建控股（集团）公司的投资主体地位，不断扩大其资产规模，将其建设成为城建国有资产的授权公司。今后，城建资金安排的建设项目，包括新建、改建、扩建的项目，都由市城建控股（集团）公司作为业主负责投资，建立规范的投资人制度。
③要加大政府政策的支持力度。对非经营性项目，仍以政府财政资金投入为主、市城建控股（集团）公司筹措为辅，或由市城建控股（集团）公司采取灵活的捆绑方法组织实施。所形成的资产经评估后直接交控股（集团）公司入账经营；对纯经营性项目，由控股（集团）公司代表政府向社会招标建设，所形成的资产归业主（投资者）所有；对准经营性项目，采用财政贴息的形式，吸引社会投资，控股（集团）公司根据需要参与投资，所形成的资产按投入比例由城建控股（集团）公司入账经营。此外，对城市建设投资形成的特许经营项目，如道路广告权、地下公共管沟使用权等要一并授予城建控股（集团）作为国有资产注入，由其统一经营。
④成立事业编制的城建资金投资监管中心，该中心与城建控股（集团）公司合署办公，对城建资金的投资活动进行集中管理，政府出面协调监管中心与财政的城建资金拨付关系，定期或根据城建项目的实施情况将安排用于城市维护建设项目的资金划入监管中心，以增加集团的现金流量，增强对其融资的支撑作用。同时，该中心要负责监控城建控股公司的投资拨款，目标进度、合同履行和项目进展等情况。
