根据君主立宪的一般原则和朝廷的规划，清廷于1910年就决定将官制厘订，提前试办，并即组织内阁。后又经宪政编查馆研究对宪政筹备事宜进行微调，提出修正方案，朝廷决定在宣统三年（1911年）颁布内阁官制，设立内阁，以统一政治，确定方针，使之符合君主立宪政体。规定内阁由国务大臣组成，而国务大臣包括内阁总理及各部大臣。国务大臣的职责是辅弼皇帝，担负责任。总理大臣为内阁首脑，为国务大臣领袖，决定内阁政治方针，保持行政统一；有权停止执行各部大臣的错误命令或处分；有权对各省及藩属长官发布行政训示，实行监督，并停止其错误命令或处分；有权发布内阁令，随时入对。内阁就是国家的行政中心，在皇帝领导下，享有处置全国行政事务的大权。
当时颁布的《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》并没有引起什么问题，而第一届责任内阁名单一经宣布，立即引起舆论哗然，全国充满一片反对的声音。
第一届责任内阁弄成了皇族内阁，弄成了一个太子党，确实违反了君主立宪的一般原则，也即违背了1908年的《钦定宪法大纲》的规定。因为根据其中的原则和规定，皇族亲贵不得出任政府要职，不得担任任何享有政治权力的行政职务。这是一个非常原则性的规定，反对的声音也就是基于此而发出的。1911年5月8日，清廷宣布的第一届内阁组成名单如下：
内阁总理大臣：庆亲王奕劻（皇族）；
内阁协理大臣：那桐（满）、徐世昌（汉）；
外务大臣：梁敦彦（汉）（邹嘉来署理）；
民政大臣：善耆（皇族）；
度支大臣：载泽（皇族）；
学务大臣：唐景崇（汉）；
陆军大臣：荫昌（满）；
海军大臣：载洵（皇族）；
司法大臣：绍昌（皇族）；
农工商大臣：溥伦（皇族）；
邮传大臣：盛宣怀（汉）；
理藩大臣：寿耆（皇族）。
从总理大臣至各部大臣，总计13人，如果按照他们的出身进行分析，确实有点奇怪。这13个人，皇族出身的竟然占了7人，一半以上；汉族出身的只有4人，不到1/3.这就是后来所说的所谓皇族内阁，当然使许多人大跌眼镜。
在同一天公布的其他方案中，清廷宣布裁撤旧设内阁、军机处及会议政务处；裁撤旧设内阁，所有大学士、协办大学士，一律归属翰林院；设立弼德院，以大学士陆润庠为院长，大学士荣庆为副院长；改军谘处为军谘府，以贝勒载涛、毓朗为军谘大臣；命内阁总理大臣、协理大臣，均兼充宪政编查馆大臣。
内阁官制的公布和责任内阁的出台，是1911年的头号重大事件，内阁官制问题不大，而责任内阁的名单引起了很多人的反对和猜疑。所以到了第二天，内阁总理大臣奕劻和协理大臣那桐、徐世昌一致向摄政王表示难以胜任，请求摄政王收回成命，另请高人。摄政王当然不会同意，于是奕劻在第三天也就是5月10日再次请辞，并明确表示由于责任内阁的人员构成太偏皇族成员，这与立宪体制明显不合。现在的中国正处在改革的关键时期，绝不应该以“皇族内阁”为发端，以辜负皇上的期待和天下臣民的厚望。皇族内阁既不利于天下，也有害于皇室。奕劻对此已经说得很明白。庆亲王奕劻的第二次请辞依然被摄政王所拒绝，摄政王当然明白奕劻的理由，但权衡利害，摄政王坚持让奕劻走马上任，出任责任内阁第一任总理大臣。
摄政王之所以坚持既定方案，显然有着自己的考虑。这个考虑就是，现在公布的内阁名单，只是一种过渡时代的过渡形态，还不是完全意义上的责任内阁。这是第一。第二，立宪国家的政治改革，是泯灭一切民族身份，所有民族一律平等，所有出身都不再区分贵贱。汉族人可以出任内阁总理大臣，满洲人乃至满洲贵族也同样可以出任内阁总理大臣。立宪政治人无分贵贱，是对所有人而言，那么为什么要限制皇族成员出任政府要职呢？更何况，从当时实际情况看，这几个出身皇族的内阁成员，也并不是五谷不分的草包饭桶吧？第三，当时中国的政治精英似乎也就那些人那么多人，可供摄政王选择的实在太少了。汉族出身的高官自老一代李鸿章、张之洞相继去世，袁世凯被开缺回籍后，真正有力量有影响的人物实在还没有出来，北洋系自袁世凯以下的政客如段祺瑞、冯国璋等都还不算成熟，汉族士大夫中的杨度、张謇等人，给人的感觉是还差那么一个层次。满洲贵族统治集团的人才其实也是如此，自恭亲王奕去世后，中间虽然也出现过端王之类的人物，但真正在大清王朝台面上撑起门面的，也就只有庆亲王奕劻，至于新内阁中另外几个满洲贵族统治集团中的政治新秀，那都是最近若干年刻意培养出来的，现在除了他们，也真的没有多少可用之才。
而慈禧太后、光绪帝之所以相继同意恭亲王、礼亲王、庆亲王担任政府首席，可能有多种考虑，其中一个重要的考量，可能与清廷在同治年代开始重用汉大臣有关，汉大臣曾国藩、李鸿章、左宗棠、胡林翼等人在平定国内骚乱过程中发挥过重大作用，他们在后来的政治生态中也就拥有非同寻常的地位，如果不能对这些重臣进行有效制衡，如果这些重臣不能具备曾国藩那样的忠诚，对大清王朝来说，肯定的是非常危险的。这大概是皇室亲贵相继出任政府要职的一个重要原因。
皇室贵胄当然有从事政治的权力，当然享有国民的一般待遇。只是如果这些皇室成员执意要从政，执意要享有一般国民权力的时候，其实就应该放弃自己的皇室地位，否则就是一种不公正，就会伤害皇室。然而摄政王载沣并没有弄明白这一点，所以在他接手大清王朝的权力后，不仅没有改变或扭转先前政治的弊病和偏差，反而较先前更严重。或许是因为他个人觉得自己威望不足以服众，或许是他真的担心汉人势力坐大，影响满洲贵族统治集团的利益，总而言之，在他接管权力之后不久，就任命其弟弟贝勒载涛和贝勒毓朗、陆军部尚书铁良等为新成立的中央禁卫军训练大臣，掌控禁卫军的权力。稍后，又任命毓朗、载涛为新设立的军咨府的负责人，另外一个弟弟贝勒载洵为海军部大臣、参预政务大臣，毓朗为军机大臣，溥伦为农工商部尚书。这些皇亲国戚不是说不能从事政治活动，不是说不能担任政治职务行政职务，更不是说他们没有这个能力，而是说他们担任了这些职务之后，一定会影响政治中心的权力运作，特别是在预备立宪过程中，在九年筹备过程中，一定会使汉人的观感发生很不愉快的印象，一定会使汉人觉得，还是孙中山等革命党人说得对，满洲贵族对权力是高度垄断的，满洲人推动的政治改革都是骗人的，你看，《钦定宪法大纲》明明规定皇亲国戚不得担任要职，干预国政，更不能掌握兵权，可是这些规定在满洲贵族统治集团那里，却从来都没有准备遵守。清廷的政治威望随着皇亲国戚在中央政府席位增加而下降了。
