政府或有负债的产生有多方面的原因。既有客观原因如公共风险的存在，也有主观原因如财政调整中的机会主义。不仅如此，政府或有负债的产生还受制于政府内部财政能力弱化约束和外部财政压力刚性约束，而预算编制中的收付实现制也为其产生打开大门，使得政府能够以隐性担保为主要载体来进行间接融资，从而导致政府或有负债过度积累。而这种积累在转型国家特别是渐进转型国家中尤甚。下面我们就对政府或有负债的形成进行一个多维视角的考察，分别就其产生的客观原因、主观原因、前提条件、预算基础、主要载体和转型背景等展开论述，以期给出一个合理解释政府或有负债特别是渐进转型国家政府或有负债积累的分析框架。
政府或有负债不是凭空产生的，它首先是源于政府作为公共风险承担者的客观事实，可以说是公共风险的历史客观性决定了政府或有负债进而财政风险的必然性（刘尚希，2004：164）。因此，要理解和认识政府或有负债的产生，从逻辑上看，必须从公共风险的概念说起。那么到底什么是公共风险呢？它与政府又是什么关系呢？这又需要我们从风险的含义开始进行分析。
风险、公共风险的含义
最早将风险范畴引入到科学领域来进行分析的是经济学家，尽管当时还没有出现风险的概念。这些经济学家例如威廉·配第、亚当·斯密及大卫·李嘉图等，在研究社会问题时都明显渗透着风险分析的思想和方法，例如对管理不当而遭受损失（面临风险）的教训告诫和对政策措施对错（风险）问题的讨论（王美涵，1999：3）。奈特（Knight，1921）在其《风险、不确定性和利润》一书中，对风险的含义做出进一步阐述，认为风险是概率估计的可靠性以及因此将它作为一种可保险成本进行处理的可能性。他还把风险与不确定性进行了区分，指出风险不是一般的不确定性，而是“可测度的不确定性”，而“不可测度的不确定性才是真正意义上的不确定性”。其后，威廉姆斯和海恩斯（Williams and Heins，1964）、宋明哲（1984）以及于川和潘振锋（1994）等都从经济学的角度对风险进行了研究和定义。从各位学者对风险的理解和定义来看，风险是事物运作过程中所有可能出现的后果及每种后果出现的可能性，它既是一个自然现象又是一个社会经济现象，其特征是既具有潜在性和或然性又具有损失性和量化性，既具有相关性和传染性又具有不易预测和不可控性。
在对风险含义理解的基础上，我们可以按风险的承受主体不同将其划分为私人风险和公共风险。私人风险是指企业、个人等单个主体所面临的风险。而公共风险则是指整个国家所面临的风险或者所有私人都需面对的风险。私人风险与公共风险具有以下重要区别：（1）私人风险具有可选择性，人们愿意承担风险是因为可以获得风险收益，所以人们可以在权衡风险所带来的收益与成本的基础上选择是否承担风险。而公共风险不具有可选择性，即社会中每个人都可能承担这种风险。（2）私人风险具有可分割性，不同的经济主体所承担的风险大小不一，且其成本具有可加性。而公共风险不具有可分割性，很难说经济主体所承担的风险有差别，但损失的大小可能不一样。（3）私人风险与公共风险在一定条件下相互转化、相互影响。私人风险常常为公共风险埋下根源，而公共风险有时会加剧甚至决定私人风险的产生。对私人风险与公共风险的区分，是我们研究政府或有负债的基础，也是构成我们本部分研究的逻辑出发点。
私人风险与公共风险的化解
面对私人风险和公共风险，一个突出的问题就是如何化解它们。就像市场和政府在资源配置方面的作用一样，在化解私人风险和公共风险的过程中，也存在着市场和政府两种化解机制。一般来说，私人风险的分散、转移及防范、化解是通过市场机制来实现的。特别是在社会分工不断细化的情况下，风险意识的内在化一方面会使得市场微观经济主体主动采取措施减少风险和不确定性给自己带来的损失；另一方面也使得一些市场微观经济主体主动利用风险和不确定性给自己带来收益。例如，保险公司提供的各种商业保险、企业的风险管理及个人的风险投资组合等，一方面减少了被担保人的风险损失；另一方面还增加了担保人在风险管理中的收益。因此，在市场风险与收益对称的情况下，微观经济主体能够通过自身的力量解决私人风险。而公共风险是市场机制化解不了的风险。所谓市场不能化解的风险，是指个人和企业在主观和客观上都不愿意也无法承担的风险。例如外来侵略是私人客观上无法承担的风险，也是任何一个社会都存在的公共风险。从风险成本的角度来说，公共风险的边际成本太高，对私人而言趋向无穷大，是分散化的市场所不能容纳的，因此只能通过国家以财政支出的形式来承担。
对于风险化解与财政支出的关系，尚塔亚纳恩和杰弗里（Shantayanan and Jeffrey，1998）曾做过专门研究。他们在对绝大多数发达国家政府的转移支出力度随着收入的增加而增加的现象进行解释时，认为这都是为了降低社会个体和公共主体的风险和不确定性而导致的。他们进而在对具体的政府支出如政府提供的健康保险计划、农业保险计划、价格稳定体系、对收入的支持和公共投资的转移支付以及政府的信用担保等进行详细分析的基础上，认为这些都是政府为了弥补风险市场的失灵和其他扭曲性市场的不确定性，进而减少社会风险、提高社会福利的有效措施。因此，从这一角度来看，财政制度是公共风险的产物，而这种制度成本亦可看做防范公共风险的代价（刘尚希，2004：45-46）。
公共风险与政府或有负债的产生
在对公共风险进行定义和对其化解机制进行明晰的基础上，我们转向对公共风险与政府或有负债关系的研究。一般来说，我们可以站在两个角度上来对政府或有负债进行分析，一个是从会计学的角度来进行分析；另一个是从社会学的角度来进行分析。从会计学的角度来考察政府或有负债仅仅是把政府看做是一个经济主体，从这个角度来分析，政府或有负债与企业或有负债在法律性质上是相同的，政府面临的只是法定的或有负债（显性或有负债）。而从社会学的角度进行分析时，政府不仅仅被看做是一个经济主体，更被看做是一个公共主体，且作为公共主体的职责是化解公共风险，维护公共利益。因此，在既定的法律框架内，当私人风险有可能转化为公共风险时，政府的责任和义务就突破了法定的边界，还需要承担起“推定”的责任和义务，即政府不仅面临着法定的或有负债还面临着推定的或有负债（隐性或有负债）。刘尚希从人类社会发展的历史过程来考察，认为组织、制度以及国家都是在进化过程中的一种自发的无意识结果——化解、规避和防范公共风险的一种机制，他进而把政府或有负债的实质归结为政府充当最后支付人所提供的担保和保证（刘尚希，2004：40-44）。比如，对企业的债务担保、对居民的基本生活保证、对下级政府财政危机时的救助以及“财政兜底”、承担最终公共风险（经济危机、环境问题）等，这些行为所导致的未来财政成本都是政府或有负债的主要内容。
作为一种或有的财政支出责任，政府或有负债的形成，源于财政制度安排，因为这种制度安排“内置”了财政最后兜底的本质属性。如果财政不具有这种属性，则由公共风险所引致的或有负债不会落到政府的身上，政府或有负债就不会大量产生。不管是法定的，经政府事先承诺的，还是推定的，未经政府事先承诺的，或有负债一旦转变为确定负债，都属于公共支出，都是财政职能作用的体现。换一个说法，政府或有负债的形成本质上是财政化解公共风险的一种制度安排。
与此同时，公共风险作为政府或有负债产生的客观原因还表现在现代社会、经济的发展所导致的不确定性使得政府或有负债的发生更加频繁。一般来说，一个社会所面临的风险来自两个方面的不确定性：自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性。与过去相比，现代社会的科学技术水平有了极大的提高，但人类对大自然的认识仍很肤浅，自然界中的各种风险如SARS、禽流感等至今仍威胁着人类社会的生存与发展。不仅如此，人类还受到来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机的威胁，特别是社会分工使个别的生产过程社会化，社会成员之间的相互依赖使彼此协作变得须臾不可分离，不确定性由此产生。一旦协作过程中的某一个环节出现了问题，整个社会经济的运行就会失常。当社会中出现大量不确定性公共风险时，出于防范公共风险的目的，必然对政府提出更高的保障需求，使得政府产生更多的或有负债。
中国现阶段的公共风险
在市场机制比较完善的国家当中，政府财政承担的公共风险仅限于市场不能达到的领域，包括自然性公共风险和社会性公共风险，在此我们仅讨论社会性公共风险。在中国经济转型的现阶段，由改革的政府主导性质决定了改革中方方面面的矛盾和问题都直接反映到财政上来，都对财政提出了财力上的要求，因而中国财政所承担的公共风险所导致的或有负债是全方位的，且呈扩大趋势。大体来讲，中国现阶段的公共风险主要源于三个方面：一是以国有企业和国有银行为主要组成部分的国有经济占国家经济活动的比重过大，因此导致财政支出中有相当部分用于生产性投资或资本性投资，这些投资活动本身所带来的风险与私人投资风险相比具有更大的公共性。具体而言，这些公共风险主要表现为国有经济领域的国有企业债务、亏损风险和国有商业银行的金融风险等。二是政府干预社会经济生活的深度和广度均达到不适当的程度，政府活动和私人活动难以发挥各自的比较优势，妨碍了市场机制自发地对私人经济活动发生广泛约束的作用，甚至加剧了政府与国民之间的利害冲突。进而，社会经济活动无论在私人层面上，抑或在公共层面上，均难以产生经济学意义上的效率。在市场机制和私人经济行为被极大扭曲的情况下，大量市场风险（私人风险）转化为公共风险（张志超，2004：7）。三是各种未来可能出现的自然灾害和突发事件。我国是一个自然灾害比较频繁的国家，仅2008年我国就遭受了两次重大自然灾害，从年初南方的冰冻灾害到年中“5·12”汶川大地震灾害，这些灾害一旦发生往往会导致政府支出的突然增加，对政府而言，都可以看做是或有负债的直接显性化。
