在市场经济条件下，国有企业的实现形式分为制度实现形式与经营实现形式，其制度实现形式是社会主义公有制实现形式的主要表现形式。讨论国有企业的制度实现形式必须确认社会主义公有制这项特定前提，不能将国家资本主义性质的公营企业的实现形式混同于社会主义性质的国有企业的制度实现形式。不同所有制企业之间的实现形式的不同，表现企业基本制度的不同，或者说是企业制度层次的实现形式不同，这一层次的实现形式是与企业的所有制性质一致的。即使制度层次实现形式可以多元化，但各所有制是有区别的，不会在不同的所有制之间有交叉。这种制度层次的实现形式与经营层次的实现形式是有差异的，因为不同的所有制在企业经营层次上可以有相同或基本相同的实现形式（钱津，2004）。这就是说，在制度层次上，企业基本制度与企业实现形式之间的关系是一致的，不同的所有制之间没有相同之处；在经营层次上，企业经营与企业实现形式的关系是灵活的，不同所有制之间可以实行市场的共同准则。在区分制度与经营两种不同层次实现形式的基础上，根据对改革二十多年来实践历程的研究，我们提出，在面貌一新的社会主义初级阶段市场经济中，社会主义公有制性质的国有企业在制度层次上的实现形式应是法人占有制企业。这一实现形式是在国有资产双层经营体制下实现的，也就是说，在社会主义市场经济中，在服从国有资产宏观整体经营的体制要求下，承担国有资产微观经营任务的国有企业的基本制度是法人占有制。
法人占有制是指社会主义公有制的国有企业以法人的身份拥有一部分经营性国有资产的微观占有权（运作时为经营权）的长期制度化。
国有资产具有整体性，在市场经济条件下，只能是双层经营，即实行双层经营体制，一方面国家要负责宏观整体经营；另一方面要实现国有企业的微观自主经营。因此，国有资产的经营权分为宏观经营权与微观经营权，法人占有制的国有企业只能拥有相对独立的国有资产微观经营权。以下，我们将深入地讨论国有企业的法人占有制实现形式及其相关的理论与实践问题。
一、国有企业制度层次的实现形式
实行法人占有制是在社会主义初级阶段市场经济条件下对公有制性质的国有企业基本制度层次上实现形式的改革。
将这一制度，称作法人占有，没有称作法人经营，其原因有三个：一是因为指制度层次，不指经营层次。经营是表示企业运行的用语，占有才是企业制度中表示生产关系内部权力划分的基本概念。二是因为经济利益主体的规范用语是法人而不是企业。三是因为所有权在国家，企业法人只有占有权，而且是微观占有权，国有资产的全民所有制性质根本没有改变。只占有而不所有，这表现的是社会主义初级阶段市场经济体制下国有企业法人制度的特殊性。
一个企业，只要拥有了资产的占有权，在运作时就是拥有了资产的经营权。国有资产的企业占有的特殊性仅仅在于，企业拥有的国有资产占有权只是微观占有权，并不是完全占有权，因而企业拥有的国有资产的经营权也只是微观经营权。从理论上明确这一点，对于国有企业改革实践有着极其重要的现实意义。
在法人占有制下，资产占有的差别即劳动客体实际占有的差别，必须在收益上进行制度性调节。因为资产是企业占有的，不是归属于各个企业的，一个企业占得多，显然就在经济实力上比其他企业有利得多。而实际上，占有资产多的企业并没有权力获得这种多占资产的利益。这不同于企业所有制，或是说不同于集体所有制。如果资产是归企业所有的，那么无论企业之间的资产拥有量相差多少，国家都不能对此调节，企业不会允许别人从自己的资产收益中抽头。但在法人占有制下，企业可以占有使用资产，可以通过使用资产将自己企业劳动主体的潜在能力发挥出来成为现实的创利活动，却不能通过使用资产得到资产的全部收益，所以，法人占有制要求对企业占有资产的收益差别进行规范的调节，这就在体制上达到了成熟，明显地优于企业承包制。我们知道，在企业承包制下，国家对各个企业的资产占有差别是顾及不上调节的。国家只是要求企业完成承包任务，至于企业占有了多少资产来完成任务，基本上没有人算过细账。最简单的承包办法就是，按照现有的盈利水平定任务，其中留有的漏洞不计其数，难以做到合理，大多数是压低盈利水平定任务。即使如此，企业与企业之间的待遇也不是公平的。甚至可以说，承包制拉大了企业与企业在竞争起跑线上的距离。本来同是国有企业，应站在同一起跑线上，但事实上不是，承包制实行的结果是企业之间形成严重的苦乐不均。一位职工，赶上条件好的企业，收入颇丰，赶上条件差的企业，集体受穷。所以，承包效益好的企业极愿意搞承包，而承包效益差的企业极不愿意这样做。因为道理很简单，在传统体制下，对国有企业之间占有的资产差别不做任何利益调节，反正各家都一样靠财政吃饭。而一旦要求国有企业自立，自谋生存与发展，那么企业占有资产的差别就明显地凸显出来，这时候如果不加以严格的利益调节，结果必然是苦乐不均。乐的当然没有说的，苦的可受不了，有些企业会直接掉进恶性循环的沼泽。从企业承包制的实践看，当然是苦得多，乐得少。从某种意义上说，企业承包制作为一种过渡形式是可以的，但作为一种规范的改革模式是不可能的。法人占有制正是吸取了企业承包制的教训，突出地强调资产是占有的，因而是必须在利益上调节的，这样就从根本上避免了企业之间的苦乐不均。需要明确的是，这里讲的苦乐不均是指起始客观条件差别形成的苦乐不均，并非是指干好干坏不一样引起的苦和乐。法人占有制需要通过财政税收的统一手段达到对国有企业占有资产的差别进行利益调节。
在法人占有制下，各个企业的劳动主体差别以及由此而产生的经营收入的差别将得到更好的保护。法人占有制的利益调节只涉及企业占有的劳动客体的差别，并不涉及劳动主体经营的差别，这将在更大程度上调动各个企业劳动主体的竞争性。在传统体制下，严重的弊端正是抹煞人们作为劳动主体存在的差别性，统一的八级工资制的微小挡距根本无法对应实际人们劳动付出的不同。也就是说，传统体制在强调人们对劳动客体的权力占有无差别的同时，也将人们的劳动主体差别之间本可形成的竞争机制取消了。正因如此，国有经济的活力就大大地被削弱了。这显然表明，在现实的经济生活中，平等是有条件的，劳动主体的差别必须得到承认并呵护，硬将这种差别披上平等的外衣，不仅于事无补，而且严重违反经济运行规律，所以，改革的重要内容之一就是要突出各个企业的劳动主体差别，并允许这种差别切实地反映到人们的收益差别上。法人占有制就是实现这种市场经济运行机制的好形式。通过资产占有的长期稳定，各个企业必然逐步形成各自稳定的利益水平，这种水平就表现出各个企业的劳动主体差别，因为其前提是劳动客体占有的差别已经从利益上调节了。从实质上说，利用法人占有制形式，可以使各个企业形成自身稳定的利益团体，其利益所在是其劳动主体的共同利益凝聚而成的。尊重劳动主体差别，尊重由此形成的企业利益差别，是法人占有制的重要特征。正是由于立足在这一基点上，法人占有制将必然取消国家对国有企业工资总额的限制，既不搞工资总额与工效挂钩，也不搞工资总额与利润挂钩。国有企业的净收益要由企业自主支配，工资总额多少只由企业自己来定。这样，就从根本上解决了企业发展动力问题。而这样的解决，既能与市场经济的国际惯例接轨，也能真正实现社会主义公有制企业的按劳分配原则。
不过，法人占有制保护劳动主体差别，并不是说允许国有企业办“社会”，并不是让企业作为利益团体去承包职工的生、老、病、死。现在，有些人理解的国有企业搞活，就是希望企业能把一切承担起来，从子女上学到职工退休，从买粮买菜到住房，全由企业包办。这其实是与改革的宗旨根本违背的，一些人对此津津乐道，不过是认识不清的表现，或是出于无奈的需要。现在，一方面搞主辅分离、辅业改制，另一方面还有一些单位拿企业办“社会”作为正面典型宣传，企图以此缓解政府的压力。其实到头来，国有企业办社会只能给政府带来更大的压力。因为毕竟社会的问题是要政府来解决的，企业只能解决生产经营问题。如果一定让国有企业包下社会服务，那么又是政企合一，妨碍企业搞生产的主题，因而，除了允许搞政企合一的企业外，其他企业都不能走这条路。
在法人占有制下，国有企业自主进行生产要素配组。国家宏观经营组织在资产供给方面与企业微观经营连接。这种机制的要点是国家长期地把国有资产交付国有企业使用，由此完成国家对国有企业资产要素的供给。而劳动者是由国有企业自行组织起来的，与资产结合，形成法人的生产能力。国有企业生产需要的自然条件也由企业自己按规定向国家索取。每个国有企业都将形成这种配组格局。不同的是，各个企业需要的现实的资产不同，这种不同的需要决定了各个企业实际差别的存在。国家不再充当企业生产要素配组的直接施动者。这就是说，国有企业具有充分的生产自主权。当然，这种自主是微观的自主，在宏观上，国有企业的经营还要受国家计划的制约。我们认为，社会主义市场经济体制建立的现实意义就是要让国有企业自行进入生产要素市场，国有企业的这种进入是企业寻求自身利益的开始。只有企业对自己负责，企业才会最慎重地选择现实的生产资料的配组结构。在这种现实的生存压力下，大多数国有企业会做出谨慎而明智的选择，少数企业选择的失策不至于影响整个国有资产运行的活力，这就是中国的社会主义国有企业改革所要追求的市场效应，而达到这一效应的组织形式，就是法人占有制。这种对生产资料只是占有而不是所有的企业法人制度，可以开辟出具有中国特色的社会主义公有制性质的国有企业生产自主选择模式。
在法人占有制下，企业对自己生产的产品要完全负责。生产成品交换市场是企业生存的市场，产品交换出去了才有生存延续的希望；产品交换不出去，企业的生产就不能正常地进行了。国家宏观层次的经营不负责生产成品市场的交换。当然，国家作为社会管理者始终是要对生产成品交换市场进行管理的。由于国家宏观经营不介入生产成品交换市场，在这一市场中，国有企业微观经营的作用会突出而鲜明地表现出来。面对这一关系企业生死存亡的市场，国有企业要竭尽全力竞争才能保持良好的生存状态，竞争不力的企业是不会取得良好经济效益的。法人占有制的构想是将生产要素市场与生产成品交换市场相对分开，让企业自己通过生产要素市场的配组来决定自己在生产成品交换市场的存亡。改革以来，人们一直讲要放开企业，从运行的角度看，这种放开就是要将国有企业放到生产成品交换市场中去求生存。由此，国有企业才会重视自己对生产要素配组的选择。社会主义市场经济建设要求国有企业面向市场，从企业生产过程的终端讲，企业要面向的就是生产成品交换市场。法人占有制的实施，通过企业对国有资产占有权力长期制度化的形成，将有利于企业完整而稳妥地处理自身与生产成品交换市场的关系，从而有利于大多数国有企业获得生存与发展的活力。“一管就死，一放就乱”的悲剧绝不会在法人占有制下重演。法人占有制的实行将使国有企业直接步入社会主义市场经济轨道。
在法人占有制下，国家交给国有企业的是现实的生产资料，而不是可能的生产资料。国家对国有资产负有全面的宏观经营责任，并非企业独揽国有资产的经营权。国有企业可以用自己占有的国有资产去投股，但那是国有企业法人股，而不是国有股。由于国有资产是长期交付企业使用的，国家并不干涉国有企业的经营，所以，法人占有制的实行有利于国有企业利用股份制形式去实现市场化经营，这对于在社会主义市场经济条件下搞活国有企业不失为一种手段。
匈牙利经济学家里斯卡曾提出“个人社会所有制”模式用于社会主义国有经济改革。里斯卡模式的核心思想是将国家所有的资产承包给个人经营，要求经营者个人承担一定的风险。里斯卡认为，在资本主义私有制下，经营者拥有私人财产可作经营风险抵押；而在社会主义传统体制下，经营风险最终归为国家承担，因此成了大锅饭，企业没有压力；为解决这一问题，可实行“社会继承”规则，构成新的运行体制。所谓“社会继承”是指公民出生时就可获得一定数量的社会财产，这实际是得到全民所有制的资产的平均量，即全民所有的资产变成人人有一份。每个人在成年之后都可用自己的那一份“社会继承”作抵押去承包经营企业。可以说，里斯卡设想的用心是良苦的，也是很精细的。但东欧剧变，将这一构想化为乌有。我们认为，里斯卡对于国有经济改革的认识，始终没有突破私有制经济的框框，他提出的承包是模拟私有制经济的承包，因此他的方案实质上没有实现的可能，除非改变国有经济的性质。中国的国有企业承包制改革实践已经超过了里斯卡的构想。而法人占有制的实施又将超过企业承包制，最终为社会主义初级阶段国有经济的企业制度市场化改革提供出可行的规范模式。
总之，法人占有制是国有资产双层经营体制下的企业制度，利用这一制度实现形式，我们可使改革后社会主义市场经济中自主经营的国有企业充满了生机与活力而又保持公有制企业的性质不变。
二、国有资产的宏观经营与组织构成
国有企业法人占有制的实现是必须以建立国有资产双层经营体制为前提的。国有企业只能负责国有资产微观层次的市场化经营。而国有资产的宏观层次经营要由国家经营组织承担。在市场经济改革后的国有资产经营中，组织的构成是体制的保证，因此，绝不能简单化地认识和处理。简单化不可能解决国有资产复杂的宏观经营问题。改革就是为了实现社会主义现代化，而社会主义现代化必然排斥认识的简单化。所以，我们只有使自己的认识相对复杂起来，才能适应社会主义现代化的要求，才能达到社会主义市场经济体制改革的目的。在此，我们要从国家宏观经济管理与国有资产宏观经营的区别讲到国有资产双层经营体制下宏观经营组织的创建原则，具体地阐述我们对建立国有资产双层经营体制的宏观经营组织的构想思路。
组织的创建是由组织的任务决定的。必须先确定组织的任务，从社会主义市场经济整体来认识和解决国有资产的宏观经营组织的创建问题。我们已经知道，国有资产宏观经营组织只负责国有资产的宏观层次经营，这与整个国家的国民经济管理即宏观经济管理是有严格区别的。
作为社会管理者，国家具有领导和组织国民经济建设的基本职能。国家机构代表国家履行这一职责。作为全民所有制国有资产的所有者代表，国家又负有整体上的经营国有资产责任，国家机构亦要代表国家履行这一职责。国有资产是社会主义国家经济的重要支柱，宏观经营国有资产是国家机构不可推卸的责任，因此，宏观经营组织应是国家机构中的有机组成部分。在不完全的两权分离的条件下，国家机构中的宏观经营组织握有国有资产的宏观经营权。这就是说，国家不能直接经营国有企业不等于国家不能经营国有资产，国家经营国有资产不等于国家包揽国有资产经营的全部任务，国家宏观经营国有资产的层次限定不等于国家的宏观经营对国有企业的微观经营没有约束力。而同时，国家机构还要担负社会管理包括社会经济管理的责任。因此，国家执行双重职能，双重职能都由国家机构承担，使国家机构抛开其中的任何一项职责都是行不通的。当然，在具体国家事务处理上，人们从来没有想过要国家机构抛弃社会管理者职责，传统体制下对国家机构本身负责国有资产的经营也是承认的，只是改革以来，人们对这个问题的认识似乎变得犹豫起来，总感到国家机构不宜担任全民所有制生产资料的经营职责。这就使得认识变得自相矛盾了。一方面，人们承认只有国家才能代表全民所有制国有资产的所有者；另一方面，人们又否认国家经营其所有的生产资料的必要性。当然，这种认识矛盾恰恰反映了人们对两权分离理论认识的局限性，将所有与经营不是现实地统一起来而是绝对地对立起来。只不过，现实的经济运行不以人们主观认识矛盾为转移，不管人们的认识如何，事实上，国家宏观经营国有资产一天也没有停止过。
因此，我们在改革过程中提出的政企分开的目标，并不能含有排斥国家宏观经营国有资产的要求。对于国有企业，改革传统经营体制，实现政企分开无疑是正确的。但其核心的问题是，政府需与国有企业分开，却不能与国有资产分开。所以，政企分开这一口号的提出，只是要求政府不能直接经营国有企业，或是说，只是要求政府负责的宏观层次经营不能干涉国有企业的微观层次自主经营要求，我们不能任意扩大这一口号的含义。如果对此不能给予严谨的明确，只能给复杂的国有经济改革造成困难，只能给宏观经营组织的合理创建造成困难。尽管在传统体制中，国家机构特别是一些重要的政府经济管理部门对国有企业统得过死，使企业的一切经营活动都完全听命于这些国家部门，但是，让国有企业在脱离国家直接管理的同时完全排斥国家对企业的制约作用，让国家不再宏观经营国有资产，这是讲不通的，也是做不到的。国家机构与国有资产经营，或是说，国家与国有经济，是一种客观的逻辑联系，是不可能分开的。所以，政企可以分开，也应该分开，即国家不能再直接经营国有企业，企业也不能再称为国营企业；但政资不能分开，即国家与国有资产经营不能分开，分开了就不成其为国有资产了。政企分开是国有企业改革的要求，政资不分是国有经济客观的规定。国有企业改革不能违背国有经济客观的规定，政资不分应是坚决维护的，即政资不分不能受到政企分开的冲击。
从理论上讲，政企分开与政资不分同在，这是国有资产的不完全的两权分离的特殊性体现。政企分开，实质体现的是国家宏观所有权与企业微观经营权分离的要求。政资不分，实质体现的是国家宏观所有权与国家宏观经营权不分离的要求。所以，从不完全的两权分离的规定出发，对国有资产经营，我们既要宣传政企分开的必要性，又要维护政资不分的现实性。其中理论的要点只在于，国家宏观经营组织有自身规定的任务，不能随便跨越层次经营，微观层次的经营必须由国有企业自主。对此，有的学者早就明确指出：“国家或社会经济中心作为全民所有制经济的综合或最高层次，在社会再生产中处于综合平衡的地位。因此有关它发展的方针政策、发展战略、计划指导协调和监督等方面的职能，应当由它掌握”（李泽中，1990）。
由于国家必须担负国有资产宏观经营责任，所以国家必须设置国有资产宏观经营组织。从现实来看，国家既有的宏观经营组织一方面要保留，另一方面又要改革。而复杂的是，这种保留和改革与国家的宏观经济管理组织的保留和变革交织在了一起。对此，我们已经确定了一点，即不能以国家的宏观经济管理组织的变革来取消国有资产宏观经营组织的存在。国家机构，作为国家职能的承担者，要作国民经济的宏观管理，又要作国有经济的宏观经营。改革，就是要解决好国家机构工作的这种并存关系。无疑，我们应将国家对整个国民经济的宏观管理作为一个大的方面来看，因为它是国有资产经营的大环境所在，相比之下，它比国有资产的经营问题更重要。但是，从坚持中国社会主义性质不变的角度来说，国有资产的经营问题是属于最为基础的问题，没有这一部分经济的活力，就没有社会主义市场经济发展的希望，改革，主要是进行这一部分经济的改革。至于国民经济宏观管理方面的变革，由于在各个国家都带有一定的共性，可以直接借鉴其他市场经济国家的经验，所以相对来说要好办一些。对于宏观经营组织的改革来说，困难就在于往往与宏观经济管理的变革胶合在一起而改不动。在改革的现实中，常常出现二者相互替代的情况。有的时候，人们将宏观经济管理说成国有资产宏观经营的内容。又有些时候，人们将国有资产宏观经营说成宏观经济管理的内容。虽然宏观经济管理从范围上讲超过国有资产宏观经营，但是国有资产的宏观经营组织毕竟有自己的特定内容，不能与宏观经济管理的要求划齐。所以只要将二者混在一起看待，必然会在认识上将宏观经济的许多问题搞糊涂。因而，国有企业的改革要从这里入手，从界定宏观经济管理与国有资产宏观经营的范围和任务开始，认真地探讨国有资产宏观经营组织的建立问题。
从最基础的两种市场划分来看，即从生产要素市场与生产成品市场的划分来看，国家宏观经济管理要同时管理这两种市场。建立社会主义市场经济体制，从国民经济角度讲，国家不能放弃对其中任何一种市场的干预。因为社会主义市场经济不是那种完全自由的市场经济，政府必须干预市场，才能保证市场正常运行。政府的干预不能只停留在生产的上游市场，也不能只停留在生产的中下游市场，它要全面干预经济，就必须全面干预市场，干预市场的全过程。特别是，国家宏观经济管理中的资源管理是面向全社会的，这使得宏观经济管理不仅要对两种市场发生作用，而且要在生产要素市场中成为左右全社会生产要素配组的重要力量。相比之下，国有资产宏观经营的覆盖面要小得多，它只参与一种市场，即只参与生产要素市场的配组活动，而与生产成品市场不发生直接关系。一个干预两种市场，一个只参与一种市场，这就构成宏观经济管理与国有资产宏观经营进入市场发挥作用的明显差别。
从对经济实体的宏观调节讲，宏观经济管理与国有资产宏观经营也是有所不同的。作为社会管理者的宏观经济管理，不仅要调节全社会经济实体的经济收益，而且它的调节既在劳动主体的差别上，也在劳动客体的差别上。也就是说，在不同的经济形式之间，除了有劳动主体的能力差别存在，还有劳动客体占有差别存在。因此，面向全社会的宏观经济管理必然要同时调节劳动主体与劳动客体两方面的差别。这种全面调节是宏观经济管理的特征。而作为国有资产宏观经营的调节就不同了。首先，它只调节国有经济，对非国有经济的任何事都不作干涉；其次，它只调节各个经济实体之间劳动客体实际结合的差别，对劳动主体的能力差别带来的收益差别是给予维护的。进一步说，国有经济中的劳动主体的能力差别带来的收益差别是放在宏观经济管理的作用下调节的。再次，国有经济中的收益调节，仅仅是宏观经营者做出的调节，这与凌驾于经济实体之上的社会管理者的调节相比，不论在力度上，还是在目的上，也都是有所区别的。
在国家宏观经济管理与国有资产宏观经营并存的情况下，对于双重责任集于一身的国家机构来说，其组织设置既不能是完全分开的，也不能是完全重合的。这也就是说，由于宏观经济管理是全面的社会责任，其组织作用必定与国有资产宏观经营的部分作用是重合的，所以国有资产宏观经营的组织设置只能是不完全单立的，即需要单立一部分，还有一部分则与宏观经济管理组织在一起。而在一起的，也仍要区分两种不同职能。这样做，当然在一定程度上可保持社会经济管理的最低成本，但根本上还是由于有些方面的国有资产经营没有必要单设宏观组织。改革以来，人们曾一再讲，要将政府的两种职能，即社会管理者职能与资产所有者职能分开，而在此又提出两种组织设置部分重合的要求，实际上，这是不矛盾的。因为职能分开未必就一定要有组织上的完全分开。如果我们搞不清两种职能的既定作用，那么即使组织上完全分开，也不一定能保证两种职能完全分开。相反，如果我们对两种职能的权力作用认识得很清楚很准确，那么即使有一部分组织重合在一起也不会影响两种职能的分开。所以，关键在于对职能的权力作用的明确划分上，而不在组织设置上。我们对国有资产的宏观经营组织设置的基本认识，即对这种不完全单立的确认，是与整个国有资产双层经营体制建设的构想一致的。我们认为，这样做，既有利于国有资产宏观经营，又有利于国民经济宏观管理。
宏观经营组织的构成必须服从市场实际经营的需要。依据上述讨论的原则，国有资产的宏观经营组织构成需完整地联立，以定责为核心讲求工作效率，建立在经营现实的生产资料的基础之上，形成系统的协作关系。按照这一目标的要求，我们具体构想的国有资产宏观经营组织分为三部分。
（一）立法机构中的国有资产经营组织
改革以来，我们一直讲搞经济要靠法律，现在我们更深刻地认识到，离开法治的轨道，社会主义市场经济就无法正常运行。国有资产是国家财产中特殊的一个部分，除了在一般性法律保护之下运行，还必须有自身特殊的法律保护。国家作为国有资产的所有者，同时又是立法者，从本质上讲，国家的立法包括对国有资产经营的立法。这种立法活动是宏观经营国有资产的组成部分。这种界定是深层的反映国家和国有资产内在联系的界定。如果从一般关系或是说从普通经营范畴讲，立法与经营是迥然不同的两种事。而在此，特殊地来认识，这样表现的两种事在国有资产的宏观经营上是统一的，体现的正是国有资产经营与非国有资产经营的不同特征。
国有资产的依法经营要从立法开始。在国家立法组织中应专门设立国有资产委员会。具体说，就是在全国人民代表大会常务委员会中设立国有资产委员会，专门研究国有资产经营的立法问题，与法制委员会合作，负责制定各项专门法律。
国有资产委员会是国有资产宏观经营组织联立中的龙头组织。这一宏观经营组织的工作任务具有基础性和总体性等性质特征。它的工作是国有资产宏观经营连贯性和规范性的基本保障。改革到现在，对于国有资产，在宏观层次上，不是没有人管，而是谁都管。各个部门都有自己的章程，都有现管的权力。只是这些章程和这些权力是相互冲突的。国家统一的政策法规，又多是临时性应急的，既缺少长期的准备，也缺少长期的打算。尤其是，中央不规范地向地方分权，使得国有资产宏观经营权分得很乱。在批评“一刀切”政策的同时，连统一的约束基础也几乎取消了。法律法规也立了一些，问题是难以执行。在体制的问题上，认识的反复性很大。如果说将宏观层次经营的约束称之为“婆婆”的话，那么是应该有一个“婆婆”的。但是，如果宏观层次的每个组织都要独自作一个“婆婆”，那么“婆婆”就太多了。事实上，现在就是“婆婆”太多了，改了这么多年，也没有将“婆婆”改少。所以，现实地看，我们需要理一个头绪，使“婆婆”们单一化，这个工作就是要由国有资产委员会来做。
我们认为，假如在改革之初，国家在立法组织中就设立国有资产委员会，长期持续认真地系统研究国有资产的宏观经营问题，并以法律的形式不断地将研究的成果巩固下来，实施下去，那么可以完全肯定地说，绝不会出现以后的困境。国有资产的宏观经营需要有一个龙头，这个龙头就是立法组织。缺了这个龙头，必然要乱，必然难办。这就是说，立法组织对于宏观经营不是可有可无的，而是必不可少的。
国有资产委员会的组织规模应在12~20人之间，委员应均是资深的经济界人士。工作应是专职性质。委员的就职既要保持稳定，又要有一定的流动，可以考虑每届换选1/4.委员会要有专门的办公地点和齐备的办公设施，不能是招之即来，挥手即散。这个组织必须是常设机构，始终保持工作活力。每位委员都应得到一笔专项拨给的工作经费，用于调研和咨询。每位委员还需配备一定规模的秘书班子和顾问班子。整个委员会要保有充裕的活动经费。这方面的经费宜多不宜少，不能在这方面精打细算。因为国有资产委员会的工作是根本性的立法工作，关系到整个国有资产的运行效率，要达到工作效果，必须要有足够的财力保障。在这方面多花钱，就是为了在其他方面少浪费，为了使整个国有资产的经营获得良好的高效益。
国有资产委员会的工作包括研究国有资产宏观经营的一切问题。从组织构成到组织任务，从资产存量到资产增量，从法律制定到法律监督，这个委员会都要分门别类地仔细研究。对于宏观经营的原则性问题，不允许宏观各组织之间没完没了地扯皮，必须要由国有资产委员会认真地研究之后决定。任由组织之间扯皮，或由某位政界要员说了算，在国有资产的宏观经营上，都是反常行为，都是必须制止的。国有资产宏观经营是长期持久的国事，必须规范处理，如果在国家立法机构中没有专门班子研究，或是有了专门班子不由这个班子研究决策，那么要想有效率地达到经营目的是不可想像的。国有资产委员会要起到的是为规范经营而立法的作用。这种作用与理论界的作用不同，理论界可以探讨，而国有资产委员会要做的是拍板。对于国有资产的宏观问题，研究了之后必须拍板，不能老是停留在探讨阶段。对理论界的探讨意见要听取，但听了又听，迟迟不拍板，那样的听是没有意义的。因而，听取理论界意见的国有资产委员会班子本身必须过硬和具有基础性，这样理论界的探讨才能真正发挥作用，国有资产经营的立法才能到位。倘若不是由这一委员会而是由各个宏观组织自行去听取理论界对宏观经营统一性方面的建议，那么理论界的意见即使是很有益的，也很难在整体的运作上取得成效。国有企业改革是整体的改革，国有资产经营在宏观层次上是整体性的经营，因而必须要有基础性的整体把握宏观经营的立法班子。这个班子研究了问题然后解决问题，暂时解决不完全的，以后再补充和修改，但一定要迎着问题上，不能绕着问题走，能解决到什么程度就解决到什么程度，不能拖着不解决问题。这一委员会存在的重要意义，就目前讲，应负责制订国有资产经营体制改革的总体方案。
在全国人民代表大会常务委员会中，国有资产委员会与财经委员会的工作内容是有区别的。财经委员会要研究整个国民经济总量，包括各种经济形式的结构、运行和发展的总体要求和相互关系。而国有资产委员会只专注研究国有资产的经营问题，不涉及其他经济形式的经营要求，而且对国有资产的经营也是从总体上把握的，不具体研究微观经营问题。一般说来，财经委员会的工作是粗线条的，是务虚的；而国有资产委员的工作是细线条的，是务实的。
总之，国有资产委员会的工作担子是重的，是具体的，是掌握全面和统领全局的，必须有这样一个承担重任的班子，国有资产的宏观经营搞活才能有希望。
（二）法律部门中的为国有资产经营服务的组织
从整个公、检、法系统来看，它们即是为全社会服务的，就必然包括为国有资产经营服务。但由于国有资产具有特殊的性质，它是属于国家所有的资产，不同于国家没有所有权的资产，所以凡国家组织为之的服务都具有宏观经营性质，这不同于法律部门为其他经济形式提供的社会服务。这种区分是内在的，我们只从理论上认识到就可以了，不必在具体的经济活动中区分资产经营和社会服务的不同。进一步说，国有资产经营要求的法律服务，也是具有二重性的，即在具体的法律工作中包含有相应的社会服务性质。
从现实的需要看，法律系统的为国有资产经营服务的单设组织应是高层次的，无须基层化。具体说，它只应在中央和省一级设立。
在公安系统内，要有高层的单设的国有资产经保组织，专门负责国有企业的经济保卫工作。
在法院系统内，要有高层的单设的国有经济法庭，专门受理国有企业经营中产生的经济案件。
在检察院系统内，同样要有高层的单设的国有经济司法检察机构，专门负责国有资产经营方面的司法检察工作。
就企业破产讲，国有企业的破产与非国有企业的破产虽同样按法律程序清偿债务，但国有企业的破产要追究破产责任。因此，这对法律部门提出了更多的工作要求，应有计划地培养能够处理国有企业破产案的法律干部。
（三）政府部门中的国有资产经营组织
政府部门大致可分三类：一类是为全社会服务的部门；再一类是专为国有资产经营设立的部门；还有一类是既为全社会服务又为国有资产经营服务的部门。
国有资产管理部门和综合性经济管理部门中单设的为国有资产经营服务的组织是政府部门中直接负责国有资产宏观经营的机构。就国有资产管理部门来说，它是专职的。就综合性经济管理部门来说，并非所有的部门都负有这项责任。我们认为，这一部分机构的整体设置格局可以概括为“一统三轨”。
“一统”是指国有资产管理部门负责对国有资产实行统一的价值管理。凡企业占用国有资产，一律要在国有资产管理部门登记。在国家国有资产管理部门登记的国有资产，是归中央机构直接管理的国有资产，这一般应是特大型国有企业占用的国有资产。在省级国有资产管理部门登记的国有资产，是归地方机构直接管理的国有资产，占用国有资产的国有企业除在中央登记的以外，都要在地方登记。国有资产管理部门应是国有资产宏观层次执行经营任务的统筹者。国有资产管理部门要对各企业占用的国有资产的保值、增值、兼并、注销及使用方向实行监督。除不可抗拒的灾难，企业损失国有资产，要受到国有资产管理部门的处罚，情况严重的，国有资产管理部门要提交法律部门追究刑事责任。
在国有资产的价值管理中，除了日常核实账目外，还有一项更重要的工作是确定国有资产微观经营权的归属。这要分为两种情况：一种情况是确定国有资产归属哪家企业占用。由于历史既定的延续，国有资产管理部门目前只能承认（或确认）既定的事实，不能强行改变现状。再一种情况是国有资产管理部门应对使用国有资产的国有企业的法定代表人拥有认可权。这种认可不是任命，它只是表示批准同意，即企业的提名必须通过国有资产管理部门。未经国有资产管理部门的认可，企业法定代表人不具有合法身份。国有资产管理部门的认可应根据相应的规定办理。比如，对提名人学历和资历的要求，需按国家规定审查，符合国家规定的就认可，不符合国家规定的就不认可，不能有自己的随意性。法定代表人的人选只能由企业提出，不能由政府部门把持。这是一项关键性的改革，这将避免过去由党政机关任命国有企业领导人的弊端。这是改革的一大难点。原南斯拉夫、匈牙利、前苏联等国都曾在这一问题上使改革卡住了壳。国有资产管理部门的认可仅仅是一种必要的程序，绝不是那种置企业的生杀大权于行政部门的机制。如果仍由党政机关来任命国有企业领导人，那么实际上国有企业就一点儿自主权也没有。从实质上说，要让国有企业有自主权，就是要让国有企业有权自主选择当家人。若企业领导人必须听从党政机关的任命，那么国有企业绝不会有自主权。国有资产管理部门既要管国有资产又不直接任命国有企业的领导人，就是要改变沿用至今的国有企业领导人产生机制，这是一条搞活国有资产经营的重要道路。
具体地说，政府中的国有资产管理部门的工作内容不能由其自身决定，而是要由全国人民代表大会常务委员会中的国有资产委员会决定。国有资产管理部门是政府部门，它只能执行立法部门赋予的使命。在改革初期，理论界就讨论过在立法部门设立国有资产委员会的事，后来又有人提出在政府部门中设立国有资产专门管理机构，结果，后一方案被采纳了，而前一种方案现在似乎很少有人提了。今天看来，这两个组织都是需要的。国有资产委员会要研究、要立法，是基础；国有资产管理部门做具体工作。它们各有各的作用，缺一不可。
“三轨”是指：国家发改委（国家发展和改革委员会）负责国有资产运行的宏观计划管理，财政部门负责国有资产使用涉及的分配公平调节，中央银行和银行部门负责国有资产经营效率的调节。
国家发改委的工作是重要的。社会主义市场经济体制的建立不是不要计划管理，而是更需要计划管理，更需要高水平的计划管理。国家发改委要负责从宏观上计划国有资产的配置。不论微观具体怎样变化，宏观上的一定的计划安排是必要的。只是，计划的安排应是粗线条的和有弹性的。国家发改委负有整体平衡的责任，它要对全国的国有资产的运行做出分析和预测，要从宏观上指导国有企业使用国有资产服从市场的约束。指令性计划也应在一定程度上和一定范围内保留。必须改革的不是指令性计划而是指令性计划的形式。从现实来看，实物型的指令性计划是要取消的，如果不取消这种计划形式，国家发改委的工作就必然卷入企业的微观经营之中，因而既是越权又是致使微观经营僵化的原因。与市场经济体制相适应的计划形式应是契约型计划，即不调拨实物，不包原料、材料，也不包销售，实物由企业自己经营解决，国家发改委只规定强制性的任务合同。譬如，根据国有资产的情况，对重要的产品生产下达一定的指令性契约型计划，国有企业直接与之签订合同并执行。当然，计划应充分留有余地，除特殊时期外，应使企业能在正常的生产节奏下完成计划。这样的计划形式，对于加强社会主义市场经济的宏观调控是十分必要而有效的。
需要强调的是，指令性计划的存在，不论采取何种形式，也不论发展到何种规模，都必须伴有计划责任的承担，而且，这种责任必须落实到经济合同中。这就是说，在计划体制的改革之中，对国有资产经营的宏观计划实施，应设立计划失误赔偿基金。这一基金应由财政拨付，国家发改委使用。如确因计划失误，即企业贯彻指令性计划造成经营的重大损失，国家发改委应按契约规定赔偿企业的损失。这种基金的建立，是国有企业服从宏观经营的前提条件之一。基金应分两级，分别由中央财政和省级财政列入预算，每年基金剩余，上缴财政，不足，由财政预算追加。对造成计划失误的有关责任者，要酌情处理，直至追究渎职罪等刑事责任。
作为国民经济的综合管理部门，国家发改委的工作首先是面向全社会的，对国有资产宏观经营的计划管理应单设组织存在。这就是说，国家的两种职能，社会管理者职能和资产所有者职能，在国家发改委是双重体现的。既体现为不分，同处在一个系统内工作；又体现为分开，即系统内的分开，突出地表现了其系统工作的特殊性和国有资产宏观计划的重要性。一般地讲，这样的两种职能可以并存的情况，在财政和银行系统也同样存在。
财政部门在国有资产的宏观经营中负责公平的调节。对于国有资产的使用来说，公平的调节，不在于使用国有资产创造的效益多少，而在于使用的国有资产的多少。财政的公平调节是保障国有企业平等竞争的先决条件。
中央银行负责国有资产宏观经营的效率调节。这是中国国有经济与国际市场联结的关键点。银行是面向全社会的，是为各种经济形式服务的，对国有资产的效率调节只是银行系统工作的一部分。虽然企业直接接触的是专业银行，但专业银行是受中央银行管辖的，因此，企业是间接地接受作为政府部门存在的中央银行的调节。在发达的市场经济中，中央银行的调节作用是迅速的、准确的、灵活的和有最大效力的。除去对国有企业日常经济行为和扩大再生产的调节外，银行部门还负有对国有资产投资效率的调节责任。中国需利用银行的机制实现国有资产集中积累的扩大再生产。为此，我们认为，在银行系统内应设立国有资产投资银行，负责国家对国有资产的净投资经营，即对国有资产新建项目的投资管理（钱津，1996）。国有资产投资银行的启动资金应由财政拨付。国有资产投资银行可分为两级，即中央级和省级，分别负责中央企业和地方企业的新建。国有资产投资银行应由中央银行直接领导，启动后自行积累，具有相对独立性。以前，理论界曾有人提出过建立国有资产银行的建议，后因建立了国有资产管理部门，这种要求建立银行的主张就不再提了。现在看来，国有资产投资银行的建立与国有资产管理部门的建立一样是不可少的，如同国有资产委员会一样，并不因国有资产管理部门的建立而失去建立的意义。国有资产投资银行有自身的独特作用，它的存在有利于国有资产的国家投资实现规范化的管理。国有企业退回的国有资产也应归入国有资产投资银行，由其再行配置。中央银行主要通过对国有资产投资利率的控制，达到对宏观经营扩大再生产的效率的总体调节。
总之，在社会主义市场经济体制下，中央银行应成为中国国民经济运行调节的枢纽，国有资产的运行效率，既要由面向社会的银行系统调节，又要由单设的为国有资产经营服务的专职银行调节。
三、企业法人财产权与企业权力机构
（一）法人占有制企业的法人财产权
从现有文献来看，有关企业法人财产权的讨论如同有关现代企业制度的讨论一样广泛，甚至有人认为相比之下，企业法人财产权的确立是一个更核心的问题。对此，我们不一一列举各方观点，只作三方面概括：（1）强调法人财产权不同于企业经营权，认为法人财产权是由所有权派生的一种财产权。（2）只从股权角度界定法人财产权是股份制企业经营必不可少的权力。（3）只从产权角度强调法人财产权是法人支配企业实物资产的权力。这三个方面的认识有一个共同点，即都没有承认国有企业的法人财产权就是企业经营权，其实都是在回避国有企业经营与其他各种企业法人组织形式经营的差别问题。而在国有企业改革中，这种否认法人财产权就是企业经营权的认识事实上存在两种混乱。
混乱之一：企业财产的双重所有问题。在否认法人财产权是企业经营权的前提下，将本来只归国家所有的企业财产解释成了国家终极所有与企业实际所有并存，这造成了国有企业的产权更加不明晰。其实，企业财产归国家所有，这没有不清楚的地方，而加上一个企业财产也归企业所有，就确实是不清楚了。《国有企业财产监督管理条例》规定得十分明确：“企业财产即企业国有资产，是指国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及依据法律、行政法规认定的企业其他国有财产。企业财产属于全民所有，即国家所有”。在这种明确的规定下，将国有企业的法人财产权解释为又一形式的所有权是讲不通的。对已颁布法律提出修订意见是可以的，但在认可法律规定的前提下对其作任意的引申则是不允许的。再说，理论上是不承认双重所有存在的。产权可以作多层分解，但对所有权性质的产权却没有分解的可能。企业财产即是国家所有，就不能再是企业所有，若有分层次所有的可能，就分不清财产的归属了。国家终极所有权的提出，是一个自欺欺人的说法，因为任何所有都必然是终极的，否则就称不上是所有。即使是股权，只要明确财产归它所有，它就要排斥其他一切权力对它所有财产的再所有。因此，由法人财产权引出国有企业存在双重所有权，是一种根本性的认识混乱。这对于深入探讨国有企业的实现形式是一种认识障碍。
混乱之二：对两权分离理论进行简单化批判。让国有企业实现两权分离即所有权与经营权分离，是改革初期的提法。这其中确实含有不妥之处。因为在任何经济组织形式下，所有权都不可能与经营权完全分离。即使是相对的分离也是不完全的分离，这就是说，拥有所有权必然同时还要拥有一定的经营权，若讲所有权与经营权完全分离，即使是相对的也做不到。就中国国有资产特定的社会主义公有制性质讲，所有权与经营权的不分离更是确定的，即国有资产的宏观整体经营权不能与所有权分离，都要掌握在国家手里，这是国家可以在宏观整体上经营国有资产的依据，即所有权是不表示运作的，而国家对国有资产的管理是一种特殊形式的经营权运作的表现。因此，若要讨论两权分离理论的不足，应说明这一理论需要进一步细化到国有资产的所有权只与企业经营权分离而与整体经营权不分离的确定上，不能因为法律规定了企业有法人财产权就否定两权分离理论。显然，对两权分离的简单化批判，只从企业有了财产权的明确，就认为两权分离不能成立，是不利于推进国有企业改革的。
总的来说，在对法人财产权的认识上，已有的讨论有意无意地偏离了法律既定的表述，这种偏离并不是要求法律做出修订，而是在对法律全面肯定的前提下，对法律的前后规定进行违背逻辑的曲解。这实际上是将本来很清楚的权力规定，搞成合乎逻辑的思维无法理解的东西了。这对于国有企业改革只能起到阻碍作用，甚至可以说是致使改革难以推进的重要原因之一。
我们认为，在肯定国家拥有所有权的前提下，实行法人占有制的国有企业的法人财产权就是企业经营权，这既不能用二级所有来界定，也不能用股权的派生权来解释。这种经营权是产权的一种，国有企业的产权明晰包括对此的确定。因此，国有企业的制度实现形式是只具有企业经营权的实现形式，这并不因为法人财产权在其他各种形式的企业是普遍存在的，而有所改变。
（二）法人占有制企业的法人形式
国有企业在传统体制下是不可独立的，或是说不能独立存在；国有企业在市场经济体制下也只能是相对独立，而不能像私有制企业那样，或像集体所有制企业那样绝对独立。国有企业不能是彼此没有共同利益、不受国家所有权和宏观整体经营权制约的自主经营者，否则就不是国有的企业了。全民所有制的性质存在，决定中国的国有企业不同于其他形式的企业，尽管其生存也要遵守企业构建的共性。改革以来，关于国有企业实现形式讨论的分歧，归结起来就在于，是按企业拥有所有权的形式实现，还是按企业只有经营权的形式实现。若按企业拥有所有权的形式实现，实质上是要求国有企业绝对独立，这本身不符合国有企业存在的逻辑。但偏激的观点始终是做这种强调的，甚至认为，凡是企业都必须自身拥有所有权，将只有经营权的企业实现形式的创造视为空想。在这种认识下，人们并不是从国有企业的特性出发去寻找即创造其在市场经济条件下适合的实现形式，而是用目前已有的非公有制企业的实现形式来要求国有企业就范，若非如此，就认为是不可能的。现在，当我们面对改革困境作进一步的理性思考时，首先要从观念上将以往的认定企业必须拥有所有权的思路倒过来，确认国有企业的特性，并要坚持从只有经营权角度来看待国有企业改革。有关实现形式讨论的分歧应该中止，各界人士应按国有企业性质决定的逻辑制约共同探讨其特性形式的创造问题，否则国有企业改革将长期徘徊下去。
从坚持国有企业只能相对独立和只能有经营权出发，国有企业在市场经济条件下的制度实现形式必定是法人占有制。国有企业既作为法人存在，又只是对生产资料占有而不是所有，这是具有特性的，不同于其他所有制企业的制度实现形式。法人占有制所表明的是，企业占有的生产资料归国家所有，但企业要相对独立经营。法人占有制可以在市场经济条件下存在的依据，是企业只要有明晰的经营性产权就可以自主经营，维持其生存与发展。产权理论的现实意义就在于，它说明了市场的发展已经允许人们以各种形式的经济权力进行交易，来实现各自的经济利益，而不再将这种交易的权力仅限于所有权。从这个意义上讲，可以说所有的能在市场上从事交易的权力都是产权，反过来说就是，只要拥有一种产权，就可以进行市场交易，并非必须拥有所有权性质的产权才能交易。因此，若按照传统的所有权理论来认识，国有企业就不能以法人占有制这种形式实现，国有企业的自主经营不论采用什么形式，都要像某些人所说的那样必须对所有制本身进行改造。而依据现代产权理论，中国就能够现实地解决只有经营权的国有企业在市场经济中的相对独立形式的实现问题。
在法人占有制下，国有企业一方面要服从国家的整体经营要求；另一方面要自主经营。如果企业服从国家的安排造成损失，即国家整体经营失误，国家要负责赔偿企业的损失；如果企业自主经营失误，造成损失，企业就要自己负责，承受失误后果。从国有企业与国家的关系讲，国家是企业的所有者，不必采用股份制的形式来管理企业，企业的国有资产在国有资产管理部门登记，从法律上确定了企业对资产的占有性质，由此也决定了国家宏观整体经营是国有企业自主经营实现的前提。从国有企业与市场的关系讲，企业是靠自身经营在市场中生存的，企业不能依靠国家生存，企业自身有能力经营，就能够进一步发展，企业若经营不下去就只能破产。法人占有制并不能保证每一个国有企业都具有经营活力，但却可以保证绝大多数的国有企业有活力地经营，在这种制度实现形式下，国有资产可以付出较少的代价来保障整体的活力。这就是中国的社会主义国有企业改革要选择的道路。
需要明确的是，法人占有制企业在“法人”意义上是指一般法人，即国有企业的实现形式是受一般企业法规制的，不是特殊法人，不受特殊法规制。特殊法人是指不实行政企分开的公营企业法人，在各个国家里都存在这一类法人，这些法人是企业性质的，但又受政府直接管辖，主要分布在非竞争性领域的公共产业上（刘丽松，1996）。而中国的国有企业是其他国家没有的一种企业，是表现社会主义特性的，是要实现政企分开的，是主要分布在竞争性领域的，所以，国有企业存在的性质要求是一般法人，不能以特殊法人的含义来理解法人占有制的国有企业。
要进一步强调的是，法人占有制企业在“占有”意义上表现出的是一种特殊形式的一般法人。因为占有仅代表经营权，而且具体到国有资产，掌握到国有企业手中的经营权又并非完全的经营权，因此仅凭微观占有权确立的法人不能不说是形式特殊的。但需要分清形式特殊或者说特殊形式，并等于性质特殊，即这种形式是一般法人中的特殊形式，而不是特殊法人。企业是特殊法人性质，还是一般法人性质，这要根据法人与政府的关系来确定，只有受政府直接管辖的法人才是特殊法人。而一般法人中的特殊形式，只是根据企业拥有的产权性质来确定的。所以，我们将只有经营权性质产权的法人实现形式看做是一般法人实现的特殊形式。也就是说，我们既明确法人占有制国有企业的实现形式是一般法人性质，又将这种实现形式归为一般法人的特殊形式。我们没有因其形式的特殊而将其法人性质与特殊法人相混淆，也没有因其是一般法人而将其法人实现形式与一般形式等同。我们正是在一般法人的特殊形式上，提出国有企业在市场经济条件下规范的制度实现形式是法人占有制。
（三）法人占有制企业的权力机构
法人占有制作为国有企业的制度实现形式，它的运营要符合市场一般要求，但它的权力机构的设置却具有特殊性。这种特殊性的存在是由国有企业的基本性质决定的。当对国有企业基本性质认识不清时，人们是不会确定其适当的制度实现形式的，更不会准确地认识其权力机构设置的特殊性。实际上，国有企业改革进程中出现的反反复复已经很好地表明了这一点。当试图用股份制作为国有企业的制度实现形式时，人们很快就发现股份制企业的权力机构设置与国有企业的性质要求是多么的矛盾，这其实也就是证明了坚持自身性质不变的国有企业不能采用股份制作为自身的制度实现形式。就法人占有制企业讲，它保持了国有企业的全民所有制性质不变，它的权力机构设置要按照全民所有制的要求贯彻职工当家做主的原则。我们认为，这一原则的贯彻应该体现在三个层次上。
第一个层次是设置职工代表大会。在国有企业相对独立自主经营以后，国有企业中最高的权力机构应是职工代表大会。职工当家做主的要求，要借助于职工代表大会这一权力机构得到落实。如果说在改革之前国有企业设置的职工代表大会仅仅是一种形式，不起实际权力作用，那么在改革之后，在法人占有制形式下，职工代表大会就绝不能再仅仅是形式了，它必须充分地发挥出权力的作用来。企业占用的国有资产是全民的，是国家所有的，但企业存在的本身却是直接维系职工生存的，企业的兴亡，关系到企业每一个职工的切身利益。因此，在国有企业的性质决定职工当家做主的前提下，职工不能不对关系自身切实利益的企业经营负责。在某种意义上，这就像股份制企业的股东不能不关心企业的经营大计是一样的。由此而言，体现职工当家做主要求的职工代表大会在法人占有制企业必须是最高权力机构。就国有企业改革的推进而言，应尽快走法人占有制之路，不能再停留在以股份制代替国有制的徘徊中。在法人占有制企业中，职工代表大会的代表应由全体职工民主选举产生，这既是职工当家做主权力的实现，也是国有企业民主管理的体现。职工直接民主选举的代表，在职工代表大会这样一个权力机构中代表职工行使当家做主的权力，企业经营的大计方针就由这种权力决定，这不违背国有企业的特殊性，也适合市场经济对企业经营的基本要求。
第二个层次是设置企业委员会。作为法人占有制企业最高权力机构的职工代表大会是不经常召开的，一般情况下一年只召开一次，特殊情况下一年可以召开几次，即这个最高权力机构不是一个常设机构。因此，需要设置一个常设机构，代表最高权力机构负责企业管理决策工作。这个常设机构应该是企业委员会。企业委员会由企业委员组成，企业委员由职工代表大会选举产生。企业委员会委员产生的方式是民主的，也是职工当家做主权力运用的体现。如果横向比较的话，企业委员会在法人占有制企业中的地位和作用，类似于董事会在股份制企业中的地位和作用。企业委员会拥有的是职工代表大会赋予的权力。具体到每个企业，可能职工代表大会赋予企业委员会的权力内容有所不同，但共同的是，无论在哪一个法人占有制企业，这都代表企业最高权力的赋予。如果职工信赖他们的职工代表的话，那么他们就会同样信赖由职工代表选举出来的企业委员会委员。从另一个角度讲，职工代表基本上是企业优秀职工当选的，那么职工代表选出的企业委员会委员，应当是企业中最优秀的一部分人。因此，企业委员会实质上是企业的精华所在，是由企业中最优秀的人组成的。这个委员会可以代表职工代表大会行使权力，也就是代表全体职工行使当家做主的权利，在这里，是不体现股权那种资本权力的，而是体现劳动者与生产资料直接结合的权利。从一般规则讲，职工代表和企业委员会委员在被选举之前就应是本企业职工。
第三个层次是设置负责企业日常经营管理工作的经理班子。企业委员会并不能负责企业日常一般性工作，它只能是负责大事，这一点同董事会在股份制企业中的情况相一致。在企业委员会之下，还要设置负责企业日常一般经营管理工作的经理班子。组建这个班子，是企业委员会的重要工作内容。而一旦经理班子建成，它就要对企业的日常工作全面负责。与前两个层次不同，搭建企业的经理班子，尤其是选择其主要负责人，可以不局限于本企业职工范围。这项工作应是市场化的进行，只有市场化才体现国有企业经营从根基走上了市场经济之路。这个作为权力运作的第三个层次的经理班子，是对企业委员会负责的。由于企业委员会是民主选举的，所以，它对企业委员会的负责，亦即是对职工代表大会的负责，亦即是对全体职工当家做主权利的负责。
我们认为，适应市场经济的法人占有制国有企业的权力机构的规范设置，应是以上论述的三个层次的总合。
四、企业自主经营原则与宏观经营原则
（一）法人占有制企业的自主经营原则
在以往，人们在讲到国有企业需要自主经营时，总是强调企业应获得的权力；而我们在提出以法人占有制作为国有企业的制度实现形式时，则强调的是企业自主经营的权力与责任必须统一。也就是说，国有企业要实现自主经营，不能只有权力，没有责任，缺少责任的自主经营到头来只能是权力的丧失，是对自身的否定。
占有并不意味着法人可以让国家包起来，在占有的权力下，法人必须负起维护企业职工劳动权力和生活需要的责任来。只有在责任的制约下，企业的自主经营才不会导致短期行为。国有资产进入国有企业，在企业自主经营的原则下，就是企业职工劳动得以实现和生活得以延续的保障。企业自主经营的责任存在，与保护国有资产是直接相关的，即企业是有责任保护国有资产的，这在责任的制约下应成为一种自觉和主动的行为。因而，明确企业自主经营责任，在法人占有制企业，就不用派驻监事会一类的机构，也就是说，用不着使用外在的机构强迫企业保护国有资产的安全，责任的明确将会使企业比其他任何机构更关心自己企业占有的国有资产的安全，因为这些资产对企业职工比对其他任何人都更重要，这种重要性是直接体现的。但是，在没有认识到明确责任重要性的情况下，出现的就是反常与无序，关心国有资产安全的不是企业，而是政府部门在那里做种种补救措施的努力。如果企业不重视，国有资产的安全是不可能得到根本保障的，即交给企业使用的国有资产只能由企业来保护其安全，其他任何机构都不可能取代企业的作用。如果国有企业没有明确其自主经营的责任就是要让职工靠企业占有的国有资产生存，企业就可能会任由国有资产流失的，也就是说，这时企业自主经营的权力越大，可能造成的资产流失越严重。所以，法人占有制的改革，不仅要明确企业自主经营的权力，更要从法律上确定企业自主经营应负的责任。
当然，责任与权力必须是统一的，责任不能小于权力，也不能超过权力。在法人占有制的国有企业中，自主经营权所能调动的国有资产总量，就是企业有责任保护的国有资产总量。国有企业并不能包揽社会责任，职工的子女上学、就医、住房、娱乐等方面的要求，在市场经济规范的条件下，均不属于企业的责任。国有企业虽然自主经营，有责任保证职工生活，但没有责任在那些方面体现。企业要保证的，只是从工资上保证职工能过上稳定的和跟上社会发展的生活，不能具体化到消费服务上。国有企业改革之后，有的只是经营权，这是一种纯经济性质的权力，不涉及政治和社会方面的权力，所以，从经济意义上说，国有企业的责任只在于能让职工依靠企业实现自己的劳动价值，并没有其他方面的责任。法人占有制要解决的也就是国有企业既能服从国家宏观整体经营、又能自主经营的问题。它是作为国有企业的制度实现形式存在的，不能赋予这种形式的企业超过它所能负责任的权力，也不能要求这种形式的企业承担超过它拥有权力的责任。在具体的改革推进中，我们应明确地认识到，法人占有制实现形式的提出只是强调国有企业自主经营的权力与责任要统一，而没有附加任何有损国有企业自主经营的不恰当的权力与责任。
（二）国有资产双层经营中的宏观经营原则
在法人占有制国有企业的实现形式下，国有资产双层经营中的宏观经营应遵守整体性、间接性和稳定性原则。这三项经营原则是国有资产宏观经营组织规范工作的标志。我们有必要进一步分析这三项宏观经营原则，以更明确地揭示在社会主义市场经济条件下国有资产宏观经营组织的工作性质。
1.宏观经营的整体性原则。
国有资产的宏观经营必须从国有资产的整体利益和根本利益出发处理事务，不能从局部利益和眼前利益出发处理事务，这是国家机构中宏观经营组织必须严格遵守的整体性原则。
长期以来，在中国经济界，有一种颇为流传且牢固存在的观念，认为在国有经济的国家与企业的关系中，国家要替企业着想，企业要替国家着想。可以这样说，多年来的改革，不仅没能转变这一观念，而且一直是在这一观念的支配下进行的。无疑，对许多人来说，仍坚持这一观念是对的。特别是在一些领导干部中，更对这一观念抱有一种特殊的感情。毕竟这么多年的工作都是固守着这一观念过来的。然而，如果我们从社会主义市场经济的角度来重新认识，那么就可以毫不犹豫地说，这一传统观念是有碍于实行两权分离的国有资产有效率地运行的。
市场经济要求明确利益关系。在经济交往中，各方的利益必须由各方自己维护，不能依赖对方维护。一家企业与另一家企业之经济利益关系是这样，国家与各个企业之间的经济利益关系也是这样。任何一家企业都不能信赖别人达到将自己命运全托付给别人的地步，如果那样的话，在现实的市场经济条件下，这家依靠别人的企业绝不可能生存。事实上，不用说完全信赖别人，就是不完全的信赖也要靠一定的法律保障才能成立。市场经济就是竞争经济，竞争就是你胜我败或我胜你败的较量，胜了的要付出一定的代价，败了的要付出更大的代价。在利益抗衡之中，谁也没有可能替对方着想，只能坚定地维护自己的利益。既然要建立市场经济体制，就不能怕竞争，就不能不开展竞争，就不能再像过去那样靠上级指示照顾这家企业或那家企业，让一些企业在国家利益的照顾下生存，让一些企业的利益为了国家而做出牺牲。进一步讲，市场经济下的各方利益关系之间的明确，不仅仅是生产要素配组的静态的明确，而且包括经济运行动态中的利益关系的明确。只要真正懂得市场经济要求竞争生存，每一方利益主体都自然会懂得自己的利益要自己来维护。同样，在国家与国有企业的经济利益关系上，也要求各方必须维护各方利益，国家宏观经营代表的是国有经济的长远利益和整体利益，企业需要维护的是局部利益，即自身企业利益。在传统体制下，国家利益与企业利益之间往往是以一方利益的牺牲来换取另一方利益表面上的维护，因为实质上双方之中只要有一方利益牺牲必然会影响另一方利益的有效实现，真正的双方利益的维护需要的是双方利益的对峙，在对峙之中使各方利益获得最大的满足，而市场经济体制的优越性正在于这种体制现实地提供了形成这种双方利益对峙的条件。这也就是说，生存在市场之中的企业不需要国家替它维护自身的局部利益，生死存亡概要由自己负责，国家只需提供整体的外部经济环境即社会生产条件，而且必须以一少部分企业（大约在5%以内）的衰落（破产）来保证整体的活力，以保证大多数企业的兴旺昌盛。整体利益与局部利益的矛盾同时表现为整体长远利益与局部眼前利益的冲突。在这种冲突中，若要整体利益替局部利益着想是不明智的，因为这只能牺牲整体的长远利益，从而使局部的长远利益也失去依托；若要局部利益替整体利益着想也是不可能的，因为局部是没有能力为整体着想的，除非本身做出牺牲，而一旦局部都牺牲了，那么整体也就不存在了。在传统体制下，我们受固有观念的支配，要求国家替企业着想，企业替国家着想，实质就是让整体利益替局部利益着想，让局部利益替整体利益着想，这样各方都失去了各方的利益立场，结果我们看到的就是，企业活不起来，国有资产的整体利益和根本利益也很难得到保障。目前，已经有一些在企业工作的同志认识到了企业的根本任务单纯为国家是行不通的，他们明白了企业必须要先为自己的生存着想，在与国家整体利益发生矛盾时必须维护自身的局部利益。一些经济界的明智人士早就指出，企业只有为自己着想好，才能更好地满足国家利益的要求，没有能力为自己着想的企业，就没有能力满足国家利益要求，这辩证地说明了国有企业维护自身局部利益的必要性。
反过来说，国有经济的长远利益和整体利益也不能靠国有企业去维护。国有企业只应当维护自己的生存利益，至于整体利益（包括整体长远利益）只能由国家维护，将国家所应维护的整体利益建立在企业的觉悟上是很危险的。经济运行是实打实的事情，觉悟不能解决利益划分的问题。即使国有企业都是有觉悟的企业，也并不一定能使国有经济整体利益得到维护。将国家利益放在依靠国有企业觉悟上的观念已经束缚我们多年了，为此我们已经深受其害。这并不是说国有企业觉悟不高，而是说在这种束缚中隐含着国家对维护整体利益的必要手段没有把握住。只有当用经济手段无法达到维护国有经济的整体利益的目的时，国家才需要靠国有企业的觉悟即国有企业为国家着想来支撑。倘若用经济手段已经绰绰有余地维护了国有经济的整体利益，那么就没能必要去依靠国有企业的觉悟。市场经济靠经济机制，不能将觉悟作为主要依靠。如果舍经济手段，求觉悟去达到目的，那么这是传统体制的典型表现，绝不是市场经济体制改革的趋势。市场经济中的利益关系必须用经济手段调整，否则我们就没有必要搞市场经济了。既然国有经济中的整体利益与局部利益之间存在着矛盾，这种矛盾是现实的，那么矛盾的双方就必须现实地为自己着想，利用可能利用的经济手段来维护自己的这一方利益，形成对峙，从国家来说就是必须依靠自己力量去维护整体利益，起到自身的作用。国家必须主要靠调动宏观经济调控手段达到维护国有经济整体利益的目的。国家只有维护了整体利益，才能从根本上保障国有企业对局部利益的要求。国家对国有经济整体利益的维护要具体落实在宏观经营之中，所以，从整体性出发是宏观经营组织必须遵守的一项经营原则。做到这一点，首先要求分清国有经济中的整体利益所指。按照所有权的规定，国有资产属全民所有，因而整体利益首先是一种全民利益。这种利益不仅包括国有经济劳动主体的根本利益，而且包括非国有经济劳动主体的根本利益。只要是中国公民，除法律特别规定的外，都有一份要求在里面。整体利益的实现是有益于全体人民的。因而，国有资产的宏观经营必须考虑有利于全社会的经济发展。可以说，这对于从立法到日常的政府部门的具体工作的要求是一致的。再者，国有经济的整体利益表现为各个局部的共同要求，这种要求既包括长远的也包括日常的，都要由宏观经营组织去维护。每个局部都无法去做共同利益的协调工作。所以宏观经营组织的工作必须要从所有的局部即国有企业的共同利益出发，这是整体性经营原则要求的重要方面。
需要指出的是，微观经营必须服从宏观经营的整体性要求，在整体利益与局部利益一致时要服从，在不一致时也要服从。尽管微观经营要维护局部利益，但整体利益终归高于局部利益，在此要求局部服从整体，这种服从是从根本上有利于局部利益的。对此，不能因维护局部利益而影响整体利益的统一要求。只不过，局部即国有企业对整体即国家的服从是双方利益对峙中的服从，是理性的自觉服从，是局部坚持对自身利益维护中的服从，并不是完全不要局部利益的盲目服从。
2.宏观经营的间接性原则。
除个别部门、个别时期外，总的说，宏观经营必须采取间接经营方式，这是与微观的直接经营有严格区别的。
宏观间接经营的基本含义是：讲求公平、效率，却不涉及微观的分配和微观的生产，不获得利润。制约微观经营，却同时使微观经营自主。确定微观经营权的归属，却不直接任命微观经营组织的负责人。将整个层次的经营运作置于法治的轨道上。
由间接经营原则决定，所有宏观经营组织不得介入微观经营纠纷，不得以权取利，不得向微观组织安插自己的代表。宏观经营组织成员享受国家公务人员待遇，工薪由财政统一发放，不与微观经营效益直接挂钩，负有经营失误责任的，按国家工作人员工作过失处罚。
间接经营原则最根本体现在立法上。对于国有资产经营的根本问题，不能由党政部门说了算，也不能由党政领导说了算，而应当由立法来定。国有资产规范化的经营必须要有相应的法律根据。这也就是说，从宏观上要由法律说了算。微观方面的日常事务不能由宏观经营组织直接管，宏观经营的日常工作是国家机关日常工作的一部分，必须严格依法办事，不能依人办事。国有资产委员会要制定一系列的法律草案提交立法会议，这项工作本身是很明确的，是为了国有资产经营市场化。不论国有资产委员会研究的问题是大还是小，目的是一致的。从实质上说，国有资产委员会的工作是整个宏观层次经营的基础，它的间接性作用决定其他宏观经营组织工作的间接性。盈利与亏损，将在国有资产经营的总体上体现，而不与国有资产委员会委员本身收入挂钩。从间接经营的需要讲，立法程度的高低与立法质量的优劣是关系到整个国有资产经营的公平与效率的。所以，国有资产委员会的工作并不远离现实经济，它虽然不是直接参与生产及分配，但却是国有经济的生产及分配的有效实现的基础，这种间接经营的工作是极为重要的。
在社会主义市场经济体制下，计划的管理也是间接性的经营。国家下达计划，需要国有企业认可才行，这是新的经济秩序要求，不同于过去的国家对国有企业的直接指挥。国家的计划虽是硬性的，但重要的变化是国家对硬性计划要负经济责任。国家并不将国有企业当做车间去支配，国家的计划管理是间接地通过国有企业的自主经营实现的，国家与国有企业之间的契约关系是相互制约关系，间接地表达了宏观对微观的要求和微观的服从，同时也担负了宏观对微观的责任。只有在这种间接性计划的制约下，国家的宏观整体经营要求才能既得到实现，又不侵扰微观经营自主。这也就是说，从实物型计划形式向契约型计划形式的转变，是贯彻间接性经营原则的客观要求。
从表层上看，国家对国有资产的运行是全面放开的，间接性经营原则使国家宏观经营主体退到了活跃的经济舞台的后面。各部门的资产流动，各企业的兴衰，全由市场决定，国家作为社会管理者可以作为看得见的手去调节，国家作为资产所有者则只能依靠市场看不见的手来调节。对于国家集中积累的新投入的资产，宏观经营组织有启动权，而一旦资产投入运行了，它就要自行发展与变化，由微观经营负责，不论是有序发展还是偏序发展，也不论是积极变化还是消极变化，国家就不再直接把握了，国家只作间接的管理，实际的生产过程和分配过程主要由微观层次直接掌握。这种间接性的经营方式，与传统的国家直接经营国有企业相比，有天壤之别。这种差别正是改革所竭力追求的。如果没有这种差别，或是说这种差别不能规范地稳定下来，那么就没有改革的进展，没有改革的成功。国家通过立法将对微观经营组织权力制约和规范，这是间接经营的基础，在这一基础上，宏观经营工作可有条理地展开。而不这样做，像传统体制那样，宏观对微观非要事必躬亲，那么国家的经营必定劳而无功，出力不得好。国有资产的直接经营是微观的事务，不能与宏观沾边，这一点只能顺应，不能违背。传统体制的前车之鉴，我们要铭记在心，不能再重蹈覆辙。这在国有资产双层经营体制的建设中，必须认识得十分清楚才行。
国家宏观经营组织不直接经营国有资产的关键是国家机构不能直接任命国有企业领导人，也不能直接向国有企业派出所有权代表。如果在国有企业里说了算的人，是属于国家要对他说了算的人，那么从根本上就无法避免国家机构对企业说了算的事。改革已经20多年了，但时至今日，对解决这一问题一直没有进展。现在搞得活一些的国有企业，不过是因为国家派去了一位工作能力强的干部，而体制实质并未转换。人们对此看得很清楚，如果现在不能果断地改变传统体制的用人做法，完全可能将其他方面改革成果全毁掉。也就是说，只要用人方法不改，其他改革改了也可能被改回去。事实上，许多国有企业不活的症结就在这里。国有企业经营需要由企业领导人说了算，可他本人却要由国家机构决定权力的有无，因此企业是无法相对独立的。我们看到，在有关部门想搞国有企业集团时，就一个命令下去，不管企业愿不愿意，反正企业领导人必须愿意（不然就撤他的职），很快搞起国有企业集团。什么劳动主体差别，什么劳动客体差别，什么企业历史形成的利益格局，什么企业既有的市场关系，全不讲，平拉开，如同过去一夜之间成立高级社一样，一夜之间就成立了许多的国有企业集团。之所以能这样，就是因为国有企业领导人是国家任命的，企业不能不听从国家机构的摆布。所以，要想让国有企业真正走向市场，传统的用人任命方式就必须改革。国家机构必须坚持间接性经营原则，不直接任命国有企业领导人，让企业领导人听企业的，即由企业决定领导人，国家机构只审批。这样出来的领导人才能坚持国有企业经营的自主性，这样出来的领导人的国有企业才能是微观自主经营的企业。这样才能避免国家机构直接干预国有企业的事情发生。
间接经营原则就是遥控经营的原则。也就是说，按照这一原则经营，表面上国家对哪个企业都不直接管，而实质上哪一家占用国有资产的国有企业都在国家的宏观经营组织的管理之下。使用间接方式管理，当然基本条件就是需要有相应能力的管理者。由于传统体制的影响，至今仍有一些人坚持认为，国家若不派干部到国有企业去管事，那么就是国家没有把国有企业管起来。其实，这些人是习惯了直接的或是说直观的经营方式，没有想到可以间接遥控。而事实上，遥控是可以做到的，问题只在于我们要认识它并要有能力接受它。
总之，对于社会主义公有制性质的国有资产，从直接经营走向间接经营，需要根本的观念转变，需要换脑筋才行，更需要以完善的立法为间接经营的基础。
3.宏观经营的稳定性原则。
国有资产的宏观经营必须稳定。这与微观经营的常变性是相对的。稳定不是僵化，稳定的确切含义是保持经营的立法和经营方针本身的连续和可靠。
我们已经指出，宏观经营的组织构成应由立法决定。因而，经营立法的稳定就包括要求宏观经营组织构成稳定在内。不论是组织之间的联立，还是各组织内的结构，都要求稳定。在国有资产双层经营体制下，各宏观经营组织的任务都是确定的，既不交叉也不兼职，因此，在一般情况下不必有大的变动。反之，如果不保持稳定，组织机构来回折腾，撤了立，立了撤，那么除了加大经营成本，降低经营效率，不会起到别的作用。也就是说，不稳定的结果是苦了自己，损害了国有资产本身的利益。
宏观稳定经营的基础也是法治。只有使国有资产宏观经营纳入法治的轨道，才能真正使稳定性成为现实。国有资产管理部门的工作目前还处于起步阶段，国家发改委的工作目前还处于转轨阶段，国家财政部门对国有资产经营整体公平的调节还是一个全新的课题，国有资产投资银行还没有组建，各个方面的工作都要走向规范，当然在目前阶段要求相应的稳定是不可能的，所以，我们强调的是今后长远的由立法保持的稳定性。但是，从稳定的需要讲，即使在目前，朝令夕改也是宏观经营之大忌。宏观经营之所以有别于微观经营，稳定性是其中的一个重要方面。这种经营稳定的要求是不适应生产成品市场要求的，所以，若以稳定的宏观经营去取代常变的微观经营，结果只能窒息微观经营，使其僵化。但是，宏观经营不同于微观经营，微观经营不需要实现的稳定性，宏观经营需要努力去实现。如果宏观经营总是变，变来变去，就会使微观经营摸不着头绪，无所适从，那样就不会使国有企业的市场化经营获得高效率。
稳定的组织和稳定的经营有赖于人员的稳定。国有资产宏观经营组织的人员必须相对稳定。在实行规范的公务员制度中，这些组织的人员是公务员队伍中的重要组成部分。选拔这方面的公务员需要特别慎重，因为一旦录用，就必须保持相对稳定。对这些公务员的聘用，应是高标准、严要求，但同时也要使这些公务员享受到高薪待遇。只有得到高薪待遇，才能留得住人，才能保持这些公务员工作的稳定。对此，要求公务人员讲觉悟、讲贡献、讲风格，不属于经济机制规范。我们认为，要保持稳定，必须依靠经济机制规范。公务员特别是国有资产宏观经营组织中的公务员，负有重要职责，需要较高的智力和素质，所以，相应付以高薪是应该的。问题是不怕支付高薪，就怕公务人员的综合水平达不到要求。国有资产宏观经营组织的公务人员应以其自身工作的稳定来保持整个宏观经营政策的连续稳定，所以，重视这些公务人员的自身利益要求，以使其能够稳定地工作，这是我们应采取有力措施保证做到的事情。
总之，在双层经营体制下，国有资产的宏观经营必须稳定，这样才能为法人占有制的国有企业微观经营创造出良好的外部环境，目前稳定不了，将来也要稳定，只有稳定，才能有效率。国有资产的经营，归根结底是要求有效率的。所以，我们必须认真贯彻宏观稳定性经营原则，必须将这一宏观经营原则与整体性原则和间接性原则同等地重视起来。
