1996年6月15-30日，我们“县乡人大运行机制”课题组在河南省新密市作了两周的调查。此前，我们在4月份曾经在新密市的大隗镇、超化镇、曲梁乡分组对乡人大运行机制作了调查。我们对新密市人大的调查是在对其乡镇有了较深入的了解的基础上展开的。
我们调查的基本指导思想是从制度变迁的角度来研究县乡两级人大运行机制演变的情况。正如马克思所说，任何权利结构都会受到社会经济结构和社会文化结构的约束。我们所说的制度实际上是社会经济、政治、文化结构的总称，在比较制度分析中通常被定义为“人们制定的对相互关系的约束，或是达到某种均衡的机制。”制度的变迁存在着“路径依赖”（pathdependence），就是说，某个国家的制度变迁离不开自己的历史，也要在自己的历史的基础上进行创新。西方的议会民主制度是从以城市为中心的城邦制度演变而来，这种变迁有自己的“路径依赖”。中国人民代表大会制度实际上在很大程度上是继承了秦汉以来的郡县制基础上的等级民主制度，这种制度的完善也会有自己的“路径依赖”。基于以上认识，我们对新密市人大运行机制的调查，并不是局限于人大本身的工作，而是着眼于制度变迁即经济、政治、文化结构本身的演变来研究人大运行的机制，从而研究人民民主制度进一步完善的“路径依赖”。
新密市原为密县，1994年撤县置市，成为隶属于河南省省会郑州市的一个县级市，现有70多万人口。新密市位于中原腹地，处于古都洛阳和开封之间，目前是河南省经济发展最快的县之一，1995年财政收入居全省的第三位。新密市是研究这种“路径依赖”理想的微观模型。
（第一节）从分封制到郡县制
据清嘉庆22年即1817年修的“密县志”说：“黄帝之子二十五人，别姓者十二；结，其一；密结姓分也”，又说，“周圻内国，宣王灭之，此河南密，”接着又说，“周封黄帝后为郐国。”
在新密，还留下黄帝这位部落首领的遗址，但毕竟是传说。根据可靠的史料，河南是商朝的旧址，当时存在着许多部落国家，但都臣服于商，以后以西安为中心的周联合许多部落国家伐商，建立了周朝。实行分封制，即封建制，把周王室的家庭、商之子孙、各部落国家首领分封土地，成为诸侯国，管理地方事宜。实际上，这时已经出现了中央和地方的观念。当时的诸侯国已经有好几百个，大小不等，如密县就有两个诸侯国。如果地方诸侯国不服从中央，中央就用武力讨伐，如密国就被周宣王所灭，而当周王室衰微时，小的诸侯国就被大诸侯国兼并，如郐国被郑国兼并。密国和郐国的建立和消灭，也可以说是从周王朝建立，到周王朝迁都洛阳，进入春秋战国时代达800年之久历史的缩影。
秦国正是依靠这些逃亡的士大夫和平民，既有了出谋划策者，又拥有了大批兵员，才能结束战国的纷争，实现了中国的统一，秦始皇建立了中国历史上第一个统一的中央集权的郡县制国家，他分全国为三十六郡，郡下设县，确定中央最高统治者的称号为皇帝，国家一切重要事务由中央确定，郡县的重要官吏由皇帝直接任命，统一法律、度量衡、货币和文字，以便地方官员推行中央的命令，地方官员必须服从中央，同时必须爱民如子，而平民必须像服从父母一样，服从地方长官，即自己的“父母官”。
周制和秦制的最大区别，前者是分封制，把土地分封给诸侯，由诸侯来管理地方事务，秦制则是郡县制，把土地交由农户耕种，按官职高低封邑若干农户，由中央任命官员来管理地方事务。但两者共同的则是要建立君臣父子的制度规范，以建立某种均衡。汉代兴儒学、复周礼，无非是形成符合中央集权下的官僚管理体制需要的制度规范。这种中央集权下的官僚制度对中国的历史发展有极大的影响，中国社会的下层机构由上层机构指定，这种设计原则不仅妨碍民权及地方性质之组织制度的发展，也是将技术上不尽不实之处压至下端，使整个国家不能在数目字上管理的原因。所谓数目字上管理是指近代西方国家依靠财政、金融、税收、信用等经济手段来进行管理，以使中央、地方和民间的利益得以协调，既保障中央财政收入的稳定、国家的统一，又能保障民间的权利、促进地方经济社会的发展，以达到某种均衡状态。
在中国汉代的社会经济发展高于西方，但是，在近代则落后于西方，这是历史事实。一种制度往往是双刃剑，成在于此，败也在于此，中央集权下的官僚体制，对于维护中国的统一和社会的稳定起了巨大的作用，用孔子的话说，“民至今受其赐”。但是，这种制度的设计并不能真正使中央、地方和民众三者之间建立一种均衡的关系。在汉朝极盛时期的打虎亭汉墓，已经引起地理学家郦道元富而不义的感叹。在我们今天的参观者来看，这位太守出猎豪宴、奴婢成群场面远远超过了密国、郐国穿着裘袍的王公贵族。这里已经显出这种制度不均衡的矛盾。下面，我们仍以密县为例，以继续寻求这种制度变迁的规律。
由于明清时代密县留下的资料较多，我们不妨以明清为例，对这种体制作一剖析。
洪武二十年（1387年），朱元璋实行奖励开荒政策，全河南开荒田永不征税。除了土地税正赋之外，还有人头税。康熙五十年（1711年）密县“核准人丁（成年男子）八千三百九十二丁。每丁派银一钱，实征丁银八百三十九两二钱，定为常额。续生人丁，永不加赋”。“雍正四年（1726年），河南总督田文镜题准部复：丁银派人正赋内……共一万四千八百八十九两七钱二厘，遇闰加征二百八十四两九钱另八厘，共银一万五千一百七十四两六钱一分。”
税制的设计很周密，而且很精确，银两后的小数点有9位，毫丝也不能有差错。
同时，为了加强中央集权，推行严格的科举制度，通过考试来选拔地方官员。据《密县志》上记载：“从洪武元年（1368年）到清嘉庆二十年（1815年），一共有62任县官，这些县官大多是举人和进士，即经过严格的文官考试，而由中央任命。严格考试的目的是使官员受到儒家学说的熏陶，忠于皇帝，清廉自守，爱民如子。这些县官的籍贯有山西、辽宁，直隶，江西、广西、福建、湖广、江苏无锡、常州、浙江杭州、安徽芜湖，奉天铁岭，四川、还有满清时代的正白旗、正黄旗，等等，值得注意的是没有一个河南本地人。易地做官，便于加强中央对地方的控制，防止他们同地方势力相勾结，忠实地完成中央规定的赋税任务。科举制度的设计也很周密，不许地方官员违背中央的意志。
但是，中国自古以来由中央设计制度，其形式都很完善，到了地方，千差万别，很难符合实际，不得不靠地方官员灵活执行，于是又出现了不均衡状态。
首先，密县农户有社民和屯民之分，社民是原来的村民，屯民是迁民，前者先占亩广，称为大亩，后者后占亩狭，称为小亩。大亩小亩都按照一亩来征税，税负就不公平，屯民来密垦荒，应享受免税，但屯田是否算作开荒地，要凭地方长官决定。在土地计量和征税上，地方官员有很大的权力，中央和民众无法监督，在制度的实行上就存在很大的漏洞。
其次，在货币信用制度不发达，严禁民间银钱交易的情况下，即使有精确的银两计算，在实际操作中仍然属于形式，农民还是需交纳实物，把粮食和布绢交到县的仓库里。按制度规定，这些实物归中央控制，其中一部分交中央和军队开支，一部分留在县里作赈灾济贫之用。这似乎也是合情合理。其中交中央和军队部分由农民运输，但是，密县离京城和边疆路途遥远，往返需要一年时间，农民不堪重负，于是改为由农民承担漕粮，由县官再转包给商人，由商人运输，后改为县府就地出售粮食，折成淦银向中央或军队交饷。县府在转包商人运输和出售粮食中利用自己的权力可以捞取实惠。此外，留在县仓库中的粮食物资会有损耗，可以向中央报损耗，称之为耗米。多报损耗，就可以减少向中央上缴的税金。粮食的卖价和损耗，中央都无法作硬性规定，这里就留下了地方官员腐败的广泛空间。他们甚至可以利用灾荒，把赈灾粮卖高价，以自肥，而使密县发生人相食的惨剧。
再次，在明清两代初期皇帝往往恩旨减税，但在更多情况下因中央政府财政短绌多次增税，在明代加派倭饷、辽饷、练饷、官员薪饷，在清代则加派银耗，盐税以及各种摊征。在密县就有城市建设费、河道整治费、防务费，此外还有草料、秸秆、柳条等各种物资。正赋似有明文规定，而正赋之外的杂税摊征，就全凭各级官吏的意志了。大户送礼行贿，官员给予优惠，一般小民则叫苦不迭。总之，整个官僚机构的重负是压在广大农民身上的。
清代对县政府的开支和县令的工资作了详细的规定，乾隆三年（1738年），密县政府有130多人，除知县外，还有教谕、训导、典史、皂隶、快手、马夫、走卒、民社、膳夫等。最高工资是教谕，40两，最低工资是马夫，6两，厨师工资是20两，知县工资是25两，只比厨师多5两，一共1000多两银子，够微薄和清廉的了，名义上要求官员以儒家献身精神履行职责。但是，在上述具体制度上有那么多的缝隙，给官员们以强烈的诱惑，在正常工资不足使用的时候，官员们取得额外收入是不可避免的事。为了调动地方官员的积极性，中央只能听之任之。后来正式规定密县的养廉基金为1200两银子。这还是桌面上的，桌面下则不得而知了。
官僚制度的腐败蔓延不仅使儒家道德说教流于形式，而且直接威胁到科举制度本身，地方官员因有各种税收制度的漏洞可钻而成为肥缺，毕竟地方官员要由中央任命，“朝内有人好做官”，于是金、银又流到京官手里，特别是考试年，被认为是京官的收租年。既然考官领取了贿赂，考试有何公正客观可言呢！
经历了近2000年的历史沧桑，仍然没有跳出秦汉以来的中央集权下的官僚体制的均衡和非均衡的周期率。
（第二节）从集中的动员体制到分权的压力型体制
1949年，密县人民政府成立后体现了为人民服务的宗旨，征税办法比之明清时期和民国时期有许多改进，在农业税方面主要征收公粮，每人40公斤作免征点。50公斤产量，全年征粮8．5公斤。在未土改地区，起征点为60公斤，实行累进税制，以维护广大贫苦农民的利益，在工商业方面，仅开征货物税、营业税、印花税、屠宰税四种。1949年全县征收各税总额为14．68万元。历代官吏和国民党的官僚为人民所厌恶。在人民民主制度下被称为“干部”，干部来源主要是：人民解放军转业地方的干部，由人民政府培训当地工农学员后择优录用的干部，以及当地知识分子培训后录用的干部。这些干部受过为人民服务的教育，大多廉洁公正。因此，县人民政府受到了人民的拥护。在中央政府发生财政困难时，采取发行公债的办法，把任务分配到县，动员人民认购，密县都能超额完成任务。国民党统治时期的恶性通货膨胀得到遏制，工农业得到恢复和发展，社会秩序和风气有了好转，人民生活有了提高。
由上可见，在人民民主制度下，中央、地方和民众之间可以形成一种利益互动的关系。
1950年，中共密县县委和县人民政府，根据中央的精神，进行了土地改革。在人民民主制度下，中国历代没有解决的遏制豪强兼并土地的问题终于得到了解决。在土地改革过程中，还消除了一批恶霸和顽匪，进一步巩固了人民民主政权。
在人民民主制度下，对私营工商业采取保护政策。实行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的四面八方政策，促进了密县工农业生产的发展。密县粮食总产量从1949年的4110万公斤增加到1953年的6614．5万公斤，增加了50％多。1952年，工业产值达717．6万元，比1949年增长99．7％，占工农业总产值的19．5％。1953年工商税收达175万元，为1950年33万元的5倍多。
可见，地方政府和人民的收入有明显的增加。
建国初，在中央决策层发生了巩固新民主主义秩序和按前苏联过渡时期模式向社会主义过渡的争论。但是，在当时的特殊条件下，最高决策层的决策并没给中国的不同地区足够的时间根据自身情况进行试验，而是作出了整体向社会主义过渡的结论。具体地说，就是实现国家工业化（工业属国家所有），农业集体化，并把私营工商业改造为国有经济。与此相联系，在全国实现粮食、棉花、油料的统购统销，为计划经济的全面建立奠定了基础。
1954年密县办农业生产合作社，在1956年，人社农户达7．5万户，占全县农户的98．8％。1956年，全县发展手工业生产合作社27个，以后变为国营企业。私营煤矿1957年全部实现国有化。
从1954-1957年，粮食生产稳定在1953年6000多万公斤的水平，没有明显的增长，猪和家禽产量则相对减少。工业总产值117．4万元比1952年增长59．9％，工商税收除1954年外没有超过1953年的水平，1953年县财政收入361．3万元，而1957年财政收入仅为202．6万元。而行政管理费用支出却不断增加，已占财政支出的37．2％。
从以上数字可以看出，无论地方政府或人民收入并没有增加，统购统销和农业合作化等运动，是为了国家建立重工业的长远利益，只能在一定程度上牺牲了地方和农民的局部和暂时利益。
由各级党委直接动员群众来完成中央下达的任务和指标，这是密县开始形成的党的一元化领导的动员体制的本质，也成了社会主义计划体制的主要内容。这种动员体制在战争年代或在克服自然灾害，兴修水利时起了积极的作用，这可以被理解为为了长远共同的利益而达到某种均衡。但是，在经济建设中，实际上又回到了中国的传统体制，即依靠在中央集权下的庞大的官僚体制来运作。这种官僚体制不适应各地千差万别的资源情况，又不能发挥民间的积极性和创造性，因而不适应在民主革命后已经开始发展的城乡经济。这种动员体制是在党的一元化领导下进行的，所以具体地表现为各级党委和群众的关系所出现的某种紧张局面。
1958年，发动了众所周知的大跃进、大炼钢铁、人民公社运动。这些运动给密县带来了灾难性的后果。
