（第一节）城市轨道交通投融资创新理论
城市轨道交通投融资创新涉及许多公共管理学、经济学和管理学理论，主要包括新公共管理理论、政府与市场关系理论、外部性理论、公共物品理论、项目区分理论、制度变迁理论、啄食顺序理论、公共治理理论、公交导向开发理论等。虽然这些理论不能告诉我们城市轨道交通如何按部就班地去建设、如何具体去操作，但为我们提供了科学、规范的思维方式，加深了对现实世界的认识，指导我们在城市轨道交通建设领域更好地去实践。
一、新公共管理理论
（一）新公共管理理论产生的背景
20世纪80年代以来，西方国家为应对财政危机、信任危机和政府绩效低下等问题，均开始了大规模的政府改革。面对来自公众日益不满的呼声，政府意识到在新的时代背景下，政府必须要学会：用越来越少的钱为公众办尽可能多的事，以此来挽回政府在公众心目中的形象。要做到这一点，就必须对政府管理的运作方式进行深层次的变革。一场声势浩大的政府改革运动就此展开，以官僚制为基础的传统行政管理向一种以市场为基础的新公共管理模式转变正式拉开帷幕。
这股改革浪潮，被冠以不同的称谓，如管理主义、企业型政府、新治理、以市场为基础的公共行政等，但一般通称为“新公共管理”。
（二）新公共管理理论的内容和发展
总体上当代西方国家政府管理改革主要包括三个方面：第一，把一些先进的企业管理技术应用到政府管理中来，如绩效管理、目标管理、战略管理等；第二，社会力量的利用和公共服务社会化，包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私人企业的伙伴关系（PublicPrivatePartnership，PPP）；第三，政府部门内部管理体制改革，包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，组织结构扁平化，功绩制改革，提高服务质量以改善公共机构形象等。
就新公共管理的价值取向而言，主要表现为以下4个方面。
（1）以市场为导向。市场和政府都可以向公众提供公共物品，比较而言，市场比政府更有效率，应当对市场机制加以充分利用，以此来提高公共管理水平。
（2）以顾客为导向。政府不再是高高在上的官僚机构，而是像企业那样把公众作为自己的“上帝和顾客”，政府要用“企业家”的精神来进行公共管理，始终把“顾客”放在第一位，全心全意为“顾客”服务。
（3）以战略为导向。政府的首要任务是为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图，着眼于长远的、总体的目标，关注长远的而非眼前的利益。战略任务或目标一旦确定，实现战略任务的执行者既可以是政府自己，也可以是政府之外的其他组织，如社会组织、企业。即政府的责任在于“掌舵”，可以由企业来“划桨”，共同完成公共管理目标。
（4）以结果为导向。传统的公共行政一般不重视结果，只强调过程和规则，往往导致形式主义、浪费和效率低下、官僚主义。新公共管理认为，程序和规则固然重要，但最终是否产生好的结果，是否满足公民需求则显得更为重要。
新公共管理理论从产生的那一刻起就对当今的政府管理运行方式产生着强有力的冲击，人们对其评价褒贬不一，但不管做怎样的评价，其影响力却变得日益广泛。新公共管理毕竟代表着现实世界中人们持续不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向。它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时过早。张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.不过不可否认的是，新公共管理作为一个新的理论，最终还是要经受实践的检验，在实践检验面前不断发展进步。
二、政府与市场关系理论
（一）政府与市场关系产生的原因
市场经济依靠价格机制运作，但市场机制并不能解决市场经济的诸多失灵问题，例如市场竞争不完全性、社会公共物品供给、外部成本与外部利益、生态环境保护、不良消费行为影响社会安全和国民健康、经济波动、收入分配、不法交易等。由于市场失灵的存在，政府需要对市场经济进行适当干预，以克服市场机制的缺陷。
随着社会经济的不断发展，政府在市场经济中的作用不断增加。但政府应该在哪些方面、在多大程度上介入市场运行仍然是一个值得讨论的问题。世界银行世界发展报告《变革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”合理地认识政府与市场的关系，给政府和市场在经济运行中进行适当定位，对于整个社会经济发展有着重要的作用。
政府与市场关系理论认为，政府干预的逻辑起点是市场失灵，但市场失灵并不是政府干预的充分条件，因为政府也存在着失灵问题，因而政府在面对新的选择时，首先是分析是否存在着市场失灵，然后分析是否存在着政府失灵，最后在比较市场失灵和政府失灵的基础上作出矫正市场失灵和政府失灵的选择。
因此，政府与市场关系理论意义上的政府选择，主要从政府与市场关系的角度来探讨，把政府选择看成是在不完善的市场和不完善的政府之间进行“两害相较取其轻”的权衡结果。
（二）政府与市场关系理论的发展
1.政府与市场关系的3个发展阶段
认识政府与市场的关系，关键是要界定政府在市场中到底起着什么样的作用，政府在市场中扮演着什么样的角色。不同国家市场经济发展程度不同，政府与市场发展的现实条件不同，政府与市场关系会形成不同的模式。从这个角度看，政府与市场关系经历了以下3个历史阶段。
第一阶段，政府职能从市场外部进入到市场内部。从1776年的亚当·斯密开始，古典经济学理论坚信自由竞争才能产生最优的经济秩序和市场效率，政府是市场经济的“守夜人”，其作用是规范市场行为，维护正常市场秩序，政府与市场关系就是内部与外部、核心与服务的关系。
第二阶段，政府职能从辅助功能转变为主导功能。政府被赋予了行政与经济双重权力，开始渗透到经济社会各个领域。
第三阶段，政府职能从微观层次上升到宏观层次。凯恩斯理论和美国“新政”实践是其重要标志，政府开始通过财政政策和货币政策调节经济总量，政府起着宏观调控、缓解经济波动的作用。
2.确立政府与市场关系的基本原则
确定政府与市场关系，要遵循三个基本原则：第一，市场经济不可取代原则。发挥市场经济在经济资源配置中的基础性地位和作用，是实现资源有效的根本手段。违背这个原则，就会从根本上损害经济效益。第二，政府不可或缺原则。现代意义上的市场经济实质上就是政府干预下的市场经济。自由市场经济具有自身不可克服的经济周期，政府干预可以最大限度地降低波动幅度，增强经济的稳定性。政府可以有效提供教育、医疗、环保等公共产品。政府实施宏观经济调控政策，提供产业发展信号，实行政府采购，创造市场需求，这些因素对于经济增长具有深远影响，甚至主导了经济发展方向。第三，企业主体性原则。在政府与市场关系中，企业是市场的主体，市场经济发展是靠独立的、富有竞争性的企业加以推动和实现的。企业的主动性、创造性是实现技术进步和市场效率的根本，具有基础性作用。
三、外部效应理论
（一）外部效应产生的原因
外部效应的产生是因为在经济活动中存在私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间的差异刘笑平，雷定安.论外部性理论的内涵及意义［J］.西北师大学报：社会科学版，2002（5）：36-40.。经济主体在经济活动中所得收益为私人收益，但其活动还可能对社会产生额外的利益，此时社会收益就会大于私人收益，产生外部效应。
按实际影响所产生的经济后果，可以将其划分为消极的外部效应（外部不经济或是负的外部效应）和积极的外部效应（外部经济或是正的外部效应）。消极的外部效应是指某一经济主体的行为对其他经济主体产生了负面的经济影响，而又未能通过市场交换或价格体系给予补偿。积极的外部效应是指某一经济主体的活动对其他经济主体产生了正面的经济影响，而又未能通过市场交换或价格体系得到报酬。以庇古为代表的福利经济学和以科斯为代表的新制度经济学认为，应采取包括政府干预在内的综合措施，对经济主体进行调节，以便实现资源的最佳配置。
（二）外部效应内部化手段
针对外部效应内部化问题，在经济理论与实践中提出了一系列的解决办法，大致有以下两种主要思路。
（1）通过税收手段实现外部效应的内部化。新古典经济学认为，产生消极外部效应的经济主体应承担社会用于治理消极外部效应的费用；产生积极外部效应的经济主体应获得价格补贴，以消除私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间的差异，使资源配置重新回到帕累托最优状态，这就是所谓的庇古税黄敬宝.外部性理论的演进及其启示［J］.生产力研究，2006（7）：58-62.。
（2）通过产权明晰实现外部效应原内部化。由于某些具有竞争性用途的资源产权缺乏界定或界定不清，导致各经济主体竞相无偿地耗用资源，其私人成本（或收益）与社会成本（或收益）不一致，导致外部效应的出现。产权明晰思路认为，外部效应问题可通过产权明晰化，依靠有关部门的协商和谈判加以合理解决。诺贝尔经济学奖得主科斯认为，政府调节机制本身需要成本，直接政府管制未必能比市场和企业更好地解决问题。只要产权界定清晰，无偿耗用资源局面将不复存在，此时资源耗用成本将纳入私人成本，从而使资源配置达到最优状态。
四、公共物品理论
（一）公共物品理论的发展
经济学家大卫·休谟在《人性论》中说道，“某些对每个人都有益的事情只能通过集体行动来完成”。后人称此为集体消费品，这是公共物品理论的最早论述。公共物品理论作为一种系统性理论，最早出现在19世纪80年代，建立在边际效用价值理论基础之上的公共物品理论，是边际革命在财政学领域最重要的成果之一。现代经济学对公共物品的研究始于美国经济学家保罗·萨缪尔森撰写的《公共支出的纯理论》和《公共支出的理论图解》两篇着作。目前，国内外经济学者开始重视研究市场化方式提供公共物品，如在城市轨道交通领域引入PPP、BOT等模式来实现政府监管下的市场化运作。
（二）城市轨道交通是准公共物品
社会物品分为纯公共物品、准公共物品和私人物品。私人物品具有消费上的竞争性和排他性，完全可由市场机制解决资源配置问题。纯公共物品具有效用的不可分割性及消费上的非竞争性和非排他性。准公共物品是介于上述两者之间的社会物品，应采取政府和市场共同分担的原则，在运用财政资金的同时，完全可通过权益性资本或债务性资本进行筹集。
在公共物品领域，由于市场失灵，市场机制不能发挥调节作用，导致公共物品供给数量不足。城市轨道交通与电力、自来水、煤气等公用事业一样，具有典型的准公共物品特征。城市轨道交通的最大受益者无疑是城市乘公交出行的人们，他们不用再去挤拥挤不堪的公交车，大大节省了花在路上的时间。另外，城市轨道交通使得地面交通的压力大为减轻，公交车的拥挤状况得到缓减，使得每一个坐公交车的市民从中受益；由于城市轨道交通的快捷方便使得开私家车的人数减少，交通堵塞也得到缓减，这使得其他开车族也从中受益；城市轨道交通的延伸使得沿线的房地产发展升温，从而带动城市房地产业、商业等其他相关行业的发展；城市轨道交通的发展改善了整个城市的投资环境，促进了整个城市的经济发展。这样的受益者链条可以不断地延伸下去，一直到达整个城市的边界。从理论上说，整个城市都是城市轨道交通发展的受益者。对于城市轨道交通这种准公共物品，政府需要直接从每年的财政收入中拨付一定额度的专项资金，大幅增加对城市轨道交通的资本补贴和运营补贴，为城市轨道交通建设和运营的资金筹措奠定基础。
五、项目区分理论
（一）项目区分理论的主要内容
项目区分理论是由上海城市发展信息研究中心首先提出来的，即对于不同类型的城市基础设施，可以根据经济学中有关产品或服务的分类理论，采用不同的投融资方式对不同类型的项目进行区别管理，从而进一步确定城市基础设施项目的投资主体、运作模式、融资渠道、权益归属等。
项目区分理论是指在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制，将项目区分为纯经营性、准经营性和非经营性项目，从而根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、融资渠道、权益归属等金晓霞.温州城市基础设施有效利用民间资本的路径选择［D］.上海：同济大学，2008：13-14.。
（1）非经营性项目。非经营性项目是指那些没有运营收入、经济上不具有自我持续能力的项目。该类项目带有较强的福利性，社会效益和环境效益比较突出，属于市场失效范畴。一般情况下，这类项目只按政府投资营运模式进行，其资金来源以政府投入为主，并配以固定的税种或费种保障，其财产权益亦归政府所有。顾洋.城镇市政设施投资项目经济效益后评价方法与指标研究［D］.长沙：中南大学，2007：15-16.但政府供给职能能够与其生产、经营职能相分离，政府可只提供该类项目的建设及投融资计划，生产经营可交给民营机构进行，政府回购、承包经营等就是常用方式。
（2）经营性项目。经营性项目是指项目建成后有充足的运营收入，项目的投资能从未来运营的收入中得到直接补偿，并有一定的盈利，资金流转持续通畅。经营性项目完全可通过市场途径进行融资建设，政府只需从宏观上规划和监督。
经营性项目按照有无收益划分，可分为纯经营性项目和准经营性项目。
（1）纯经营项目。纯经营性项目即营利性项目，可通过市场进行有效的资源配置，其动机就是利润最大化。在基础设施中，纯经营性项目的实例包括收费高速公路、桥梁等。
（2）准经营项目。准经营性项目自身运营无法实现资金的完全补偿和流动，需要外部的资金补偿才能维持项目的延续。准经营性项目需采用政府适当补贴，吸纳多方投资的融资模式。
