在战略管理方面，要确保投融资平台运营战略具有前瞻性、全面性、持续性和可操作性。在制度管理方面，要完善健全出资人制度、投资效益回报制度、资金使用监管制度、债务风险控制和预警制度、工作绩效考核制度。在信息管理方面，对企业的各种资源、数据、业绩要像经营资产那样，做好整合、加工利用、披露等工作。在业务流程管理方面，实现要素清晰，程序简化，操作顺畅，配合方便，运行高效的目的。在运行机制方面，要强化实施“竞争式确权、契约式经营、承诺式抵押、挂联式分配”的“权、责、险、利”运行机制。在队伍建设方面，通过“建平台、创机会、凭竞争、重业绩”来选拔、培养、使用人才，使更多“知识型、专业型、复合型、市场型”的职业经理人脱颖而出。在文化建设方面，要进一步创新企业理念识别、视觉识别和行为识别的新模式、新机制，建立扎实创业、有序运行、健康和持续发展的新制度，创造“和谐、公平、多赢”的发展机会与投融资平台。
总之，北京城市轨道交通投融资平台应从问题的根源出发，以政府和投融资平台为主体，以维持市区共建体制为核心，进行投融资功能的优化升级。政府应完善相关法律法规、政策及税收等制度安排，投融资平台在政府引导和激励下，理清现有投融资运作思路，完善现有投融资方式，开创更多的投融资创新方式，积极推行“土地+轨道+物业开发”模式，开源节流，拓宽投融资渠道，加强自身队伍建设，合理控制政府未来还款风险，从总体上实现投融资平台的保值增值，有力解决投融资平台自身激励和约束机制，有力缓解北京城市轨道交通建设的财政压力，有力发挥投融资平台促进城市轨道交通发展的先导性功能。
（第二节）完善特许经营制度，推进市场化进程
2003年8月，北京市出台了《城市基础设施特许经营办法》。2003年12月，北京市政府批转《北京市发展改革委关于本市深化基础设施投融资体制改革的实施意见》。2005年12月，北京市人大通过了《北京市城市基础设施特许经营条例》。这些政策法规完善了北京城市基础设施特许经营制度，吸纳了社会资本进入城市轨道交通领域，支撑了政府、投融资平台和市场主体的投融资创新实践，有力推进了北京城市轨道交通市场化进程。
一、北京城市轨道交通特许经营制度的理论基础
特许经营（Franchise）可以分为商业特许经营和市政公用事业特许经营（即行政特许经营）。商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的特许人，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他被特许人使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动周如美.特许经营模式的制度分析框架：研究综述［J］.经济研究导刊，2010（12）.。行政特许经营是指政府为了提供基础设施、社会福利等公共物品和服务，与社会投资者签订特许经营协议，由社会投资者参与投资和经营公共物品和服务的一种经营模式佟爱琴，王遐昌.城市轨道交通项目的特许权经营［J］.城市轨道交通研究，2004.。北京城市轨道交通特许经营属于市政公用事业特许经营的范畴。
特许经营模式的主要特征如下。
（1）项目投资主体是非政府的市场主体。特许经营模式通过特许经营协议，让社会投资者参与提供和经营城市基础设施等公共物品和服务项目，社会资本以项目为主体进行融资建设，承担了项目主要的融资责任和投资风险，减少了政府借债和还本付息的责任，也让政府避免了大量的项目风险。
（2）项目建设和经营及期限必须获得政府的特许权。特许经营模式是以特许经营协议为基础的投融资模式，特许经营协议明确划分了政府部门和社会投资者的权利和义务。政府部门作为特许经营项目的所有者，通过招标严格选择社会投资者，并与社会投资者签订特许经营协议，赋予社会投资者在一定范围和期限建设、经营城市基础设施等公共物品和服务的特许权。
近几十年来，许多国家在投资公共物品和服务项目上都尝试采用特许经营模式，也对特许经营模式进行了不同形式的探索，依据项目属性和民营化程度，特许经营的不同表现形式如表8-1所示。
特许经营模式有着广泛的适用领域，《北京市城市基础设施特许经营条例》规定了可以实施特许经营的4个领域，包括：①供水、供气、供热等市政工程项目；②污水和固体废物处理等城市设施项目；③城市轨道交通和其他公共交通项目；④市人民政府确定的其他城市基础设施项目。
在我国实施特许经营模式有着非常明显的积极作用，具体如下。
（1）有助于缓解我国城市基础设施等公用事业项目建设资金不足的问题。城市基础设施等公用事业项目投资额巨大、建设回报周期长，政府和国内企业的投资能力有限。在特许经营模式下，政府提供的是项目建设承包权和项目建成后特定期限内的经营许可权，以及政策和法律方面的某些承诺，整个项目所需资金全部由项目公司进行筹措田杰芳，魏庆朝.BOT方式及其在城市轨道交通建设中的应用［J］.城市快轨交通，2004（17）.，大大减轻了政府的财政负担，也可以使政府集中精力履行宏观调控和监控职能。
（2）有助于促进城市基础设施公用事业项目的市场化运作。在特许经营模式下，项目公司要负责项目建设，还要通过对建成设施的经营和高效率管理来实现一定的投资回报。在政府部门监督和协调下，特许经营不仅有利于提高城市基础设施等公共事业项目的质量和服务效率，还可以促进其市场化运作，促进城市基础设施等公用事业项目建设和运营的产业化。
（3）有助于吸收先进的设计、施工技术和管理经验。城市基础设施等公用事业项目工程技术复杂，涉及专业多（包括土建、机械、车辆、通信、信号、电力系统、自动监控、环保等专业），通过运用特许经营模式，在项目建设阶段，可以充分吸收国外优秀承包商先进的规划设计、施工技术及管理经验；在项目运营阶段，可以逐步提高高级雇员的本土化，为我国积累人才和技术储备，逐步实现城市轨道建设与运营的国际化。
二、北京城市轨道交通特许经营制度的案例基础
特许经营模式在国内外基础设施项目上的成功应用，为我国城市轨道交通领域投融资体系的市场化运作提供了宝贵经验。北京市基础设施领域建设资金缺口大，引入特许经营方式、扩大吸收民间资本和外商投资，是加快北京城市基础设施建设的重要途径。
（一）国外成功案例——英吉利海峡隧道
英吉利海峡隧道又称英法海底隧道，横跨英吉利海峡，是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目，也是目前世界上第二大海底隧道。该工程西起英国的福克斯通，东至法国的加来，由3条长51km的平行隧洞组成，总长度153km，其中海底段的隧洞长度为38km。1986年2月12日，英法两国签订关于隧道连接的坎特布利条约（TreatyofCanterbury）。1994年5月7日，英法海底隧道正式通车，共历时8年多，耗资约100亿英镑。英法海底隧道填补了欧洲铁路网中短缺的重要一环，大大方便了欧洲各大城市之间的来往。英、法、比利时三国铁路部门联营的“欧洲之星”（Eurostar）列车车速高达300km/h，缩短了欧洲各城市的旅行时间。例如，伦敦与巴黎之间的旅行时间为3个小时，从伦敦到布鲁塞尔的旅行时间为3小时10分。
1981年9月，英国首相撒切尔和法国总统密特朗在伦敦举行会晤并宣布英法海底隧道由私人部门出资建设和经营，这是关于英法海底隧道的重大决策。1982年，英法海底隧道联合研究组提交报告，赞同两条铁路隧道加一条车辆辅助隧道的方案。1984年5月，由两个银行组成的银行团向英法政府提交了一份报告，论证了完全通过私人投资来建设双洞海底隧道在技术上和财政上的可行性。之后，银行团与英法两国的建筑公司联合在两国分别成立了ChannelTunnelGroupLimited（CTG）和FranceMancheS.A（FM）公司，这两家公司以合伙形式组成欧洲隧道公司CTG-FM。CTG-FM是一个由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其他专业机构联合组成的商业集团，CTG-FM在1985年分为两个组成部分，一个是TML（TransmancheLink）联营体，作为总承包商负责施工、安装、测试和移交运行；另一个是欧洲隧道公司（Eurotunnel），作为业主负责运行和经营李炎，牟焕森.英法海底隧道工程：历史过程和成功经验［J］.工程研究，2009（1）.。
1985年5月，英、法两国政府发出关于无政府出资和担保情况下英吉利海峡工程融资、建设、运营的联合招标邀请。1986年1月，英法政府宣布CTG-FM（ChannelTunnelGroup-FranceMancheS.A.）提出的双洞铁路隧道方案中标。1986年3月英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设和运营英法海底隧道55年，后来又延长到65年（从1987年算起）。到期后，该隧道归还两国政府的联合业主。协议还规定两国政府将为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，该公司有权执行自己的包括收费定价权在内的商业政策。
英法海底隧道工程成功运用了BOT投资模式，使得工程得以顺利实施，其项目BOT组织结构如图8-2所示。
（二）国内成功案例——北京地铁大兴线
北京地铁大兴线是一条郊区线，是联系大兴新城与中心城区的快速交运系统，与4号线共同构成北京轨道交通南北主动脉。在北京市发改委主导下，京投公司提出了地铁大兴线的3种投融资建设模式：一是政府投资模式，二是PPP模式，三是“轨道+土地”运作模式，经过不断的研究，北京地铁大兴线最终采用了特许经营模式进行投资建设。2009年12月30日，在北京市交通委员会组织下，北京轨道交通大兴线投资有限责任公司与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京轨道交通大兴线委托运营协议》。同时，大兴线投资有限责任公司、京港地铁有限公司与北京市轨道交通建设管理有限公司签署了《大兴线建设介入协议》。
此次委托运营项目协议的签署，是北京市继地铁4号线特许经营项目后，又一次市场化运作的有益尝试，是特许经营模式在城市轨道交通领域的又一次成功应用，是对北京市轨道交通现行委托运营体制的一次重要创新。
三、北京城市轨道交通特许经营制度的范型例说
（一）北京城市轨道交通特许经营制度的完善过程
为适应加入世界贸易组织和投融资体制改革的需要，支持和推进公用事业投融资体制改革，国家和北京市相继出台了多项完善特许经营制度的政策法规，如表8-2所示。
在制度保障方面，随着《北京市城市基础设施特许经营条例》的出台，对特许经营范围、特许经营条件等进行了比较详细的规范，北京市基础设施行业的管理体制已经得到根本转变，非国有资本和外资进入北京城市轨道交通领域有了制度保障。
（二）北京城市轨道交通特许经营制度的改进方向
城市轨道交通特许经营制度是一个内容广泛的制度体系，涉及特许经营政策法规、政府监管、土地开发、票制票价、成本补偿等方方面面，为进一步推进北京城市轨道交通市场化进程，需要对这些与特许经营制度密切相关的重要环节加以完善。
（1）完善细化特许经营的政策法规制度。近几年，虽然国内有关特许经营的法律法规制度建设取得了突破性进展，但由于特许经营模式应用仍处于起步阶段，相关专业性政策法规还不健全，处理具体问题时往往缺乏权威的指导和依据。政府部门应尽快制定相关实施细则，出台行业监管细则和特许经营协议范本，明确特许经营模式应遵循的法律法规，保障政府、投资者及社会公众的利益，最终实现多赢。
（2）建立严格的政府监督管理体系。为保证轨道交通项目质量，保护社会公众利益，政府必须对特许经营项目进行严格监管。但是迄今为止，在我国城市轨道交通领域中，尚缺乏轨道交通服务质量和价格标准等方面的科学定量依据。实践中，特许经营协议一般会约定监管内容，且监管主体也一般为政府部门，但是在特许经营项目实施过程中，没有专职的监管机构对特许经营者实施监管，致使监管可能流于形式。要建立严格的政府监管体系，就必须完善有关监管的法律法规；明确监管内容，尤其是对轨道交通服务的质量和价格标准进行明确规定；科学合理划分监管实施机关与其他行政主管部门的监管职责，提高监管效率。
（3）适当调整特许经营相关的土地政策。土地是城市轨道交通存在和提供服务的基础。在实施特许经营过程中，不同的土地政策对特许经营的实施会产生不同影响。为保证特许经营模式在轨道交通领域的顺利实施，政府部门针对城市轨道交通的特殊性质，要保障城市轨道交通特许经营项目用地享有比一般工商商业用地更优惠的政策。要进一步规范政府行为，明确土地的具体地段、范围、划拨方式、征用程序、补偿标准、负责部门及各自权利义务等事项，认真履行政府征地拆迁责任。
（4）建立票制票价和成本调整补偿机制。城市轨道交通服务价格关系到社会投资者和公众的切身利益，价格水平主要由成本和投资回报率两方面因素决定，是特许经营协议最核心问题之一。目前，国内城市轨道交通缺乏合理、客观的成本数据，政府预测的成本数据和投资回报率的确定往往不够科学准确，容易造成价格失真。只有建立科学合理的成本效益曲线和投资回报率，才能使政府的资本金投入、财政补贴有据可依，投资者才能作出正确的投资决策。在项目特许经营期内，因物价水平普遍上涨而造成的人工、原材料等的价格波动是难免的，如何在政府为保证城市轨道交通项目公益性而实行的政府定价和城市轨道交通项目市场化所需要的自主定价之间建立科学、灵活、合理的票制票价和成本补贴调整机制，是城市轨道交通项目运用特许经营模式进行投资、建设、运营的必要前提条件仙燕明，丘佳丽.城市轨道交通特许经营探索［J］.天津经济，2005（4）.。
（第三节）完善土地综合开发，实现可持续发展
