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第1章 中国历代政治制度和行政体制(1)

古代政治模式

首先应该弄清“宫廷”一词。《辞海》释“宫”之本义主要有二:一为“房屋的通称”,一为“宗庙”。前一种解释依据《尔雅·释宫》,后一种解释依据《诗·毛传》。然《尔雅》和《诗·毛传》皆成于西汉,显然二者未必都是本义。“宫”字的本义要从古籍中溯源。《诗经》中“宫”字凡十二见,其义皆为“宗庙”。如《采蘩》“公侯之宫”,《毛传》:“庙也。”古文《尚书》中“宫”字凡九见。其中,二例为刑名,二例用于姓氏,余五字分见四篇之中。

《伊训》:“敢有恒舞于宫,酣歌于室,时谓巫风。”“舞”是祭舞,用于祭祖,舞必于宗庙,故云“舞于宫”。《太甲》篇记伊尹放大甲,“营于桐宫一密迩先王其训,无俾世迷。王租桐宫。”孔颖达“正义”说:“经营桐墓(汤墓),立宫墓耪,令太甲居之。”古代帝王居宫中以守祖庙,处所称为“正寝”或“路寝”,所谓“寿终正寝”乃是古代具有宗教意义的“归命”所必须。《泰誓》:“唯宫室台榭陂池侈服以残害尔万姓。”《大诰》:“民不静,亦惟在王宫邦君室。”“宫”与君王联系在一起,意味着“宫”决不仅具有建筑学的意义,而更重要的是政治和宗教意义,即“宫”是宗庙之所在,君王是宗主,要守宗庙,要祭祖。同《诗经》参照,其义甚明。“廷”字,《说文》云:

“朝中也。”“宫廷”的本义为庙堂之中或宗庙之内。

“宫廷”何以与“政治”纠葛在一起?这同中国古代的政治特点有关。

中国上古时期的特点之一是宗教政治或日神权政治。当时人们崇拜上帝,也崇拜祖先,后者是前者的一部分和环节。当时几乎一切重要的政治活动都要在祖庙内举行,祈求祖先的允诺和福佑。没有祖先神的诺否,政治便无法实施。也就是说,在空间上政治活动离不开宗庙,而宗庙当时又被称为“宫”,所以,这种政治形式被后人称为“宫廷政治”。进入中古时代以后,虽然政治的宗教化大大减弱。但政治与宗教始终未能彻底分离。朝廷所在必是祖庙所在,祭祖大典与政治活动密不可分,先王遗训必为政治信条。这是上古“宫廷政治”的衍化和发展。正因这样,人们才不自觉地将中国古代政治称为“宫廷政治”。

古代政治理论

天人感应,是中国古代影响最为深远的一种基本观念。它将“天”看成是有意志的至上神,天主宰人类社会的一切,人类社会不过是天意的某种体现。人合天意,就将受到福佑,此为瑞应说;违反天意,就会遭受祸殃,此为谴告说。

瑞应之义是吉祥的征兆,如景垦、河图、洛书、黄龙、凤凰等等。其中多是少见的自然物,亦有一些虚构的东西。吉祥征兆的意义主要有二:一是表示受命于天的新王朝即将诞生。此说源于战国时齐人邹衍的五德终始说,大盛于汉代;二是指继位之君实行德政而受到上天嘉勉。德行愈大,社会愈清明,人民愈安乐,瑞祥就愈多。

谴告意谓上天对人君的戒告。上天戒告人君是通过日食、月食、地震、水旱、飓风、雷雨等一类自然现象或自然灾害来表现的。而人君受到天的谴告的原因,又在于失德。根据人君失德程度,天的戒告分为轻、重两类:轻者为灾,是不太严重的自然变异;重者为异,是更大的灾害。此说亦最盛于汉。

瑞应说与谴告说在古代一直是为政治服务的理论工具,它们以唯心主义的天命论为基础,具有神秘主义倾向,但又包含儒学德治的成分,故具有某些合理的因素。

古代政治中心

一个国家的首都一般就是其政治中心。在世界历史上,许多国家拥有较为稳定、单一的首都。例如自古罗马直到现代,意大利始终以罗马为首都;巴黎自5世纪至今一直是法国的首都;英国从中世纪七国战争以后,首都一直在伦敦。中国则不同。中国具有特别悠久的历史和众多的民族,由于各朝代政局不同,经济重心变迁,民族关系和对外关系格局复杂多变,因而对都城的选择也有所不同。从中国历史发展的趋势看,政治中心多由西向东迁徙。安阳、西安、洛阳、开封、南京、杭州、北京成为中国历史上着名的七大古都。河南北部的安阳(殷墟所在地)是目前确认的中国最早的古都,殷商王朝曾在这里统治天下273年。东晋十六国与南北朝时期,又有后赵、西魏、前燕、东魏、北齐相继在与安阳互为隶属的邺城立都,安阳因此有“六朝古都”之称。西安一带,自西周起,先后有11个王朝在此立都,时称长安。自西周至唐,西安一带作为都城的时间前后长达1191年,人称“千年古都”。位于河南西部、黄河支流洛水流域的洛阳,从东周起,历东汉、曹魏、西晋、北魏、后梁、后唐七朝,加之隋炀帝与唐代武则天也曾从长安迁都于此,因而有“九朝名都”之誉。位于黄河以南豫东平原上的开封,曾为战国时期魏国的都城,五代时的后梁、后晋、后汉、后周以及北宋,又以此为京师。金朝后期,为避蒙古骑兵进攻锋芒,曾从燕京迁都开封。因而历史上有“开封古城,七朝都会”之说。长江中下游的南京,在公元前3世纪到公元6世纪,是孙吴、东晋、南朝宋、齐、梁、陈,及五代南唐的首都。明代初年也曾立都于此。19世纪的太平天国也在此设都,称天京。杭嘉湖平原上的杭州,曾是五代吴越国与南宋的京城所在。北京,现在中华人民共和国的首都,在历史上曾依次是春秋时的燕都蓟城,五胡十六国时期前燕都城,金朝中都,元代大都以及明清两代京师所在。

这些古都位置的更替,看似散漫无序,其实不然。殷商以来,黄河中下游,也即中原一带,是中国最富饶的区域,又接近王朝版图的中心,是兵家必争之地。为了把握住中原,从殷周至隋唐,国都始终在中原徘徊,安阳、西安、洛阳一带多次被选为国都。这说明了中国历史上早期的政治经济中心多在黄河流域。还有一个重要因素,即当时中原王朝重点要处理的民族关系多在西北地区,如汉代与匈奴、西域,隋唐与突厥、吐蕃等。

随着长江流域的开发,经济重心日渐南移。但经济重心的南移,并不意味着政治军事重心随之南移。因为政治中心的确立除经济因素外,还有其他,例如地理位置居中以驾驭四方,又如抵御北方强敌的基本战略等。所以,历史上经济重心已经南移的王朝,大多仍将首都设在北方,不过为了取得东南财赋的支撑,隋炀帝和唐武则天先后把都城从长安迁都洛阳,北宋更进一步将京师东移开封,以靠近运河干线。总观唐宋,中国古都有一种自西向东迁移的明显态势。从北宋开始,东北契丹、女真等民族兴起,农耕民族与游牧民族冲突或交往的重点区段由长城西段转移到长城东段。自宋室南渡以后,长安、洛阳、开封等古都已不具备昔日制内御外的功能,以致元明清三朝,国都与黄河中下游无缘。长安更名西安,形象地表明它已由一国雄都变为一方重镇。南宋之后,崛起于北方草原的蒙古族建立元朝,在北京建立元大都。元末汉族朱元璋起兵反元,建立明朝,将蒙古族赶回北方之后,曾一度建都南京,但其子朱棣(明成祖)为了压制蒙古族的反抗,又在北京建都,借天子之威,震慑北方游牧民族。自此,北京成为明清两朝国都。

古代政权体制

我国古代国家政权的组织形式。主要包括国家权力机关的结构、组织程序、职权分配和国家机构的组织原则与活动原则。我国古代曾经存在过两种政权体制,即奴隶制宗法贵族君主制和封建君主专制。夏商周三代的国家结构是方国联盟和分封制,政权体制则是宗法贵族君主制,其特点是:

1君主和贵族元老组成议事会,行使国家最高权力的主体。

2君主和贵族官员都实行终身制和世袭制。

3君主对贵族官员有任免升降权,而贵族对有过失的君主有进谏、流放以至弑杀之权。因此,双主既相互依存又相互制约。

4血缘关系上的亲疏远近决定了政治上的尊卑高低,政权与家族系统合一。春秋战国时期,由于生产力的发展及生产关系的变革,郡县制逐渐代替了分封制,官僚制代替了贵族世袭制。秦统一中国后,顺应历史发展的潮流,确立的封建中央集权制的君主专制政权体制,延续达两千年之久。其特点是:

1国家的最高权力全部集中在皇帝一人手中,皇权至高无上,不可分割。

2皇位实行终身制,皇权不可转让。

3皇位世袭,父死子继,不可更改。

4国家政权机构的组织原则,是君尊臣卑。我国的封建君主专制大致经历了两个发展阶段与两种形式。秦代至元代是宰相制的君主专制,明清时期,宰相制被取消,皇帝直接行使中央政府的各种权力,开始推行无宰相的君主专制体制。皇权越来越尊,臣民越来越卑,这就是我国古代政体演变的总趋势。

中国历史上的两种封建制

古代的所谓封建制主要是指先秦时期天子把爵位或土地分封给诸侯的分封制。西周灭商后,周武王按等级把土地和人民大规模地分封给子弟、功臣。受封者又把土地再进行分封,因而形成层层的封建等级。这种封建制与宗法有密切的关系。周天子自认为是上天的长子,上天付给他土地和臣民,因此得以行使所有权,土地一级一级自上而下归人所有。当时封建制既是国家的建制,又是社会的组织。它与当时社会生产力的水平、经济状况等诸种情况相适应。与这种封建制相对立的是郡县制。秦始皇统一中国,建立中央集权制,分天下为36郡,把郡县制推广到全国,结束了国家分裂割据的局面(汉代和汉以后又有几次分封,但其规模和范围都小得多,而且时间不长。)。由郡县制取代封建制是历史发展的进步。

现在所说的封建制度是指原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会和共产主义社会五种社会形态中的一种。先秦时代的封建制是国家的建制和行政区域组织,现在所指的封建制是指一种社会的经济制度(在这种制度下地主全部或大部分占有土地,农民依附或半依附于地主)以及由这种生产关系所构成的上层建筑。如果说两者有联系的话,古代的封建制是建立在严格的等级和宗法观念基础上的。作为社会形态的封建制度其重要特征是人身依附关系和等级差别。它们的核心是天子王权的专制主义。

官制

古代封建国家各级政府机构的设置和官吏的组成体制。封建国家的社会制度使皇帝拥有至高无上的权力,但只凭皇帝一个人的力量是难以实现对国家的统治的。因此,设官分职,既是人类社会进入阶级社会的标志,也是统治阶级进行统治的需要。于是就形成了以皇帝为中心,以地主阶级为基础的封建官僚制度。在这种制度下,各级官吏只对皇帝负责。官吏们依据等级地位的高下,分别成为拥有不同权限的权贵阶层。但他们不得以贵族的身份进行治理,而必须以皇帝的仆役资格行使治理。大小官吏的任免予夺等一切权力,都集中在皇帝手中。我国古代的封建官制,是指在皇帝之下设置的中央官制与地方官制上下两级官僚机构。中央政府作为皇帝的辅政机构,主要设置宰辅、宰相及负责各方面事务的政务机构。在地方上,则建立了一整套由中央层层统摄的严密的地方统治机构。同时,为保证各级官僚机构有充分的人选及各级官员对皇帝尽忠尽责,还设置了一套比较系统、完备的官吏选拔及职官管理制度。官制是封建专制主义中央集权国家的支柱,在历史上对国家的统一,社会经济的发展,曾起过一定的积极作用。但是,各级官吏在履行封建专制统治职责的过程中所实行的恐怖统治与残酷压迫,以及表现出的种种腐败的官僚习气与弊端,在历史发展中的反动作用也是极大的。

中央官制

我国古代为辅佐君主实行对全国专制统治而设置的中央组织机构与官职的体制。我国中央政府与其官吏的设置,开始于春秋。当时各诸侯国官制虽纷繁复杂,但大体上都实行“卿、大夫、士”三级官制结构。秦统一中国后,建立了以三公九卿为主体的中央官制。三公指丞相、总揽政事;太尉,主管军事;御史大夫,是丞相的副手,负责秘书工作和对百官的监察,九卿是郎中令,负责管理宿卫侍从之官和守卫宫殿门户;卫尉,负责宫门警卫和征兵、屯兵的事务;宗正,掌管皇族事务;太仆,负责管理皇帝所用的车马、兼管全国马政;廷尉,是最高司法官;典客,负责管理和接待归附的少数民族;治粟内史,掌管租税钱谷、盐铁和国家的财政收入;少府,掌管皇家钱财和皇室用品及宫廷事务;奉常,掌管祭祀和有关国家的礼仪制度。隋唐时期,中央官制在继承前代的基础上,建立了以三省六部为主体结构的中央官制。尚书、中书、门下三省虽职责不同,但三省的长官都是宰相。尚书省负责处理行政事务;中书省掌管策令的起草和颁布;门下省掌管审议策令的制定和颁布。尚书省下又设吏、户、礼、兵、刑、工六部,每个部又各设四司、下有郎中、员外郎等一整套官吏。除六部之外、中央司法、行政等部门还有御史台、大理、宗正、太仆等九寺和国学、少府、将作、军器等五监。这些机构和官员的设置,标志着我国封建官僚制度的成熟。宋、元、明、清基本承袭了隋唐官制的格局,当然也有些小的变化。

地方官制

我国古代为推行专制主义中央集权制而设置的地方官僚机构和官职的体制。我国古代的地方官制,从周王朝时就出现了。西周初期,分封诸侯,受封诸侯就类似于地方长官。但真正的地方长官是春秋战国时才出现的,当时一些国家在边远和兼并地区设置郡、县,派官吏进行管理,便有了地方官郡守和县令。秦统一中国后,万户以上县的长官称“令”,万户以下县的长官称“长”。汉代的地方长官也是郡守和县令两级,但在中央又设州牧,实际是监察官。这种县令、郡守、州牧三级地方长官体制,一直延续到魏晋南北朝。经隋、唐、宋、元几代的承袭与变革,至明代,基本形成了省、府、县三级地方行政体制。省的最高长官是左、右布政使,府的长官叫知府,县的长官叫知县。一省之中,布政使司是最高行政机构,提刑按察使司掌管一省刑狱,都指挥使司管军事,合称“三司”。后来又稍有变化,称省一级最高长官为总督或巡抚。清承明制,总督管辖一至三省,军政集于一身,一般都兼任兵部尚书、都察院右都御史等官衔,所以也叫制军、制宪或制台。巡抚主管一省军政刑狱,也叫抚台。布政使、按察使是总督和巡抚的下属官员,合称二司。布政使掌管一省财赋,也叫藩台或藩司。按察使掌管一省刑狱、监察,又叫臬司或臬台。乾隆时,又专设分守、分巡道作为省以下,府、州以上行政长官,也叫道台。其他与明代相同。我国古代官制,除中央职官和地方职官体系之外,还有散官、勋官、内官等名目,可谓名目众多,变化纷繁。

官吏选拔制度

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