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第3章 中国历代政治制度和行政体制(3)

魏晋时期,实行九品中正的官阶制,俸禄也就同官品相对应。但俸禄不以粟计算,而是以帛计算。隋代则又恢复以粟计算,一年的俸禄分春秋两次发给,俸禄的级别也更加正规化。唐初虽有变革,但基本沿袭隋制。唐代中叶以后到清末,就基本以货币为俸禄了。由于货币在税收结构中成分的增加及商品经济的发展,促使唐代官吏的俸禄制度由实物制向完全货币制转化。俸禄作为国家发给各级官吏的一种报酬,既体现了统治阶级的利益,也要求享受俸禄的官吏履行一定的职责。若官吏违反朝廷有关法令,有渎职行为,就要罚扣其俸禄。唐代就已经有了较为系统的罚俸制度。

官吏退休制度

我国古代关于职官辞去政事,告退归养的有关规定。官吏退休,古代称“致仕”、“致”、“致事”、“辞事”、“逊位”、“告老”、“乞骸骨”、“归养”等,都是辞去政事,告老还乡的意思。我国周代官吏退休的规定是“大夫七十而致仕”。汉代也是七十岁退休,同时规定:有功之臣退休称“予告”,一般官吏退休称“赐告”。达到一定级别的官吏,退休后可享受原俸禄的三分之一。

唐代官吏的退休制度已比较完备,对退休年龄,不同品阶官吏退休时不同的申报审批手续,提前退休的制度,不同官阶的官吏退休后的不同待遇等问题,都做了详尽的规定。宋代规定:文官年满七十,武官年达八十,都要自己主动申请退休,获准后,发给退休证明。并为退休后的官吏加官一级,享受一半俸禄。而立过战功的武臣则可以领全俸。还依据退休官吏的不同品级,授予其近亲子弟低级官衔等。对那些年老体弱又不愿退休的官吏,则勒令其退休,并辅以具体的惩罚措施。可见,宋朝的官吏退休制度已经相当严密。明清时,将官吏的退休年龄提前到六十岁,并规定:退休的官吏仍名列官籍,给予原俸,而且继续享有免除徭役的特权。对部分年老多病,已不能胜任官职,又留恋官职而贻误职事的官吏,也实行勒令退休制度。退休制是对终身制的一种冲击,具有雇佣性质。不在其位,便享受不到其位的特权。

因此,贪恋禄位,不肯退休的大有人在。

官吏休假制度

我国古代关于官吏休假的规定。我国官吏最早有休假日,是在周代。当时人们在春秋两季各有一个祭神日,在祭神日里,官府里不办理公事,官吏休息,与民同乐。从此,我国官吏的休假便一直同节庆、时令日等庆贺活动密切相关。汉代时,官吏休假制度开始正规化。朝廷规定:凡元旦、腊日、夏至、冬至日,官吏均得休假。汉代除节令假外,高级官员还享有例行休假,也称“休沐”,规定每隔五天可回家休沐一次(洗澡更衣)。唐代则除传统时令节日官吏可休假外,还规定每工作十天休假一天,称旬节。唐玄宗时,将自己的生日作为千秋节,届时官吏休假与民同贺。宋代时,国家休假日已达七十六天之多。除扩充了传统节令的休假天数外,还增加了许多新的国定休假日。明清时官吏的国定休假日不像宋代那样多,出现休假日和假期比较集中的趋势。明清时仅以岁首、端午、中秋为主要休假日,凡端午、中秋节时,商贾歇业,百工休假,官吏与百姓一样,于节日的前一天就穿戴齐整,并互相馈赠端午粽子和中秋月饼。岁首节时,官府一般从年底十二月二十日封印,正月二十日齐印,官吏休假达一月之久。官吏们除正常休假之外,遇有生丧病娶之类的事情,还可以请假,称“告宁”或“事帮假”。请假时间长短也有规定。汉代规定不得超过一个月,违者处罚;而唐代则规定,每月请假不得超过三天,违者罚俸。

史官制度

我国古代关于设置专门从事撰写历史着作的职官的规定。我国从夏代起就已经设置了史官,称太史令。商代的史官称为作册、作册内史、史、太史、内史、尹等。周朝王室的史官有太史、小史、内史、外史、御史五种。

夏商周三代的史官,其职责主要是保管典籍,记录时事,起草文书,宣达王命,献书规劝,讲解史事,同时负责祈祷、享祭、占卜等宗教活动。两汉时期,史学的发展较先秦快,史官的职责开始明确并逐渐成为专职,官名称作中丞、太史令丞。史官的主要职责是掌管历史典籍和编写历史着作。魏晋南北朝时期,是我国古代史学发展的第一个高峰时期,政府不仅建立了专门传授历史知识的学馆,还增加了专门编撰史书的史官,称着作郎。北齐时,指派宰相掌管史馆,监修国史,沿袭至隋唐时形成定制。当时对担任史官职务的人要求明确而严格,必须“才堪撰述,学综文史”,初到史馆者必须写名臣传记一篇,作为考试。唐代统治者为求得长治久安,对前代治乱得失的历史经验尤为重视,提出要多修史书,以“识往古,鉴将来”,推动了唐代史学的发展。唐代由宰相领衔,集合众人共同编撰前朝国史的制度被固定下来,并成为以后各朝修正史的定制。从隋唐到五代,史官制度出现两个明显的变化,一是史官与历官分离,二是史官中的注记和撰述分途。唐代还规定宰相要亲自写《时政记》,并与专记皇帝日常言行的《起居注》合并,由史馆的史官们写成一部编年史长编,每朝一部,称为“实录”。自此,编撰实录成为历朝史馆的又一定制。宋代时,由于中国社会各方面的长足发展,史官制度在组织形式上变得庞大而繁复,史馆建制扩大到六大部门。如,专修起居注的起居院,撰修编年史长编的日历所,编修前朝国史实录的实录院,主修国史的国史院,主修宗族谱系、兼记大事的玉牒所,根据日历、实录材料分类编修会要的会要所等。史官职位也相当繁杂。到明代时,改由翰林院主修国史,史官职称有监修、总裁,纂修、修撰、编修、检讨、庶吉士等。

清代基本沿袭明制,只是在明代基础上又增设了“提调、总纂、协修等史官职位。

女官制度

也叫内官制度。是隶属于皇后并为后宫服务的组织体系。女官也叫内官,是为辅佐皇后,使皇后能“母仪天下”而设置的官职,由皇后以外的妃嫔们担任。按传统规定,皇帝治理国事,“为天下之父”;皇后治理内事,“为天下之母”。其他众多的妃嫔,依照不同的名号,分为若干等级,并模仿朝廷中的官僚等级,设置内官的职位,使妃嫔们在皇后的统驭之下,层层相互制约,以掌管后宫的事务。比如,汉代曾仿照宫廷中的三公九卿官僚机构,在后宫设置了“视丞相”、“视上卿”等嫔妃女官共十四个等级。唐代后宫仿照宫廷中三省六部二十四司,设置了尚官、尚仪、尚服、尚食、尚寝、尚功六局二十四司,还有主管监察的宫正司。这套内官制度,是中央政府在后宫的缩影,也是增强皇家威仪的一种措施。

职官奖励制度

我国古代对在职官吏行政成绩的考核方法与规定。为使功者有所树,过者有所戒,就必须奖惩并行,这是提高统治效率的行之有效的重要手段之一,是职官管理制度的重要组成部分,所以历代王朝都特别重视。一般而言,我国古代的职官奖励制度是和国家对官吏的考核与监督制度结合而行的,同时又和君王的好恶,上级的恩怨密切相联系。奖励的标准主要是:通过考绩认为政绩在中上等以上的官吏;对朝廷有特殊贡献的官吏;得到皇上或上级好感或赏识的官吏;循资积历而又没有什么大过失的官吏;政绩卓着、功勋超众的官吏;创造性地完成本职任务的官吏;等等。具体条件与标准往往因人而异,因为除考绩有明文规定外,其余并无规定。奖励的种类基本是:嘉奖或行文褒奖;记功或赏赐金银财物、土地、住宅等;赏赐勋品爵位,提高政治礼仪待遇;加官晋级,增加俸禄等。奖励的权限一般是,凡物质赏赐数目不多,或是一般性的嘉奖,则由各级政府主要负责长官制定,上报中央管理官吏的部门备案。寻常奖励要由各级政府主要负责长官拟定,交中央主管官吏的部门核准后,再上报君主批准,方可实行。特殊奖励则需皇上亲自裁决,经由中央主管官吏的部门备案后,方可按令执行。我国古代的职官奖励制度,有一些是明文规定,并具有法律效力的,但大多数仍是凭皇上和上层官僚意愿的,甚至使奖励失去了原本的激励效能。

职官任用制度

我国封建社会对取得做官资格者及在职官员的选用、任命或调动的方法和规定。对职官的选用,主要形式有特召、听选、行取、考选、廷推、部推、辟任等。不论哪种选用形式,都要经过吏、兵两部备案。选用文官归吏部,选用武官归兵部。在任命时,一般都要有一定时期的试用期,没有差错再转为实授。试用期间的政治地位、经济待遇低于实授官,任命的形式主要有:“假摄”,是让低级官吏暂时行使高于其官职的事权,这是一种临时性的任命。“兼领”,指一官身兼两职以上,所兼职务可以高于本官位,也可以低于本官位。兼任形式也很多,可以是职权,也可以是俸禄,还可以是评议,往往因人因事而异。“督统”,指带着皇帝的成命,负责某方面的事务。“参知”,是参与、知会的意思。为了使工作更为严谨,增加官员之间的牵制力,强化集权而使更多的人参与政事。“候补”,指已经取得官位但要等待官缺。

在调动方面,提升叫做“迁”或“擢”;平级调动叫做“平迁”或“平转”;降职叫做“左迁”或“左转”。对职官的任用还有一定的限制。比如,籍贯限制,本地人不能做本地官;亲属限制,父子兄弟不能在一个部门内做官;资格限制,捐不能做高官,吏员不能做御史等;民族限制,历代少数民族掌握政权时,都要规定哪些官由本民族担任,哪些官可由外族担任;阶级限制,规定商贾和“低等贱民”不能做官等等。

职官惩罚制度

我国古代对任现职的因犯过失或不称职官吏的处理规定。历代帝王为了维护封建统治,确保各级官吏尽忠尽职,都在制定奖励制度的同时,也制定出一整套惩罚制度。而且惩罚制应更为完善,甚至载入律例或法典,以增强惩罚制度的威力和效力。比如,明朝颁行的《大明律》中的《吏律》规定:

大臣私自选授官吏者斩,交结朋党者斩。凡擅离职守、违备制书、误犯御名或庙讳、遇事应奏而不奏……或笞、或杖、或罢官,甚至斩首。明太祖还实行廷杖制度,在殿上杖责大臣。他自己的侄儿大都督朱文正、工部尚书薛祥等都被杖死。不同朝代的惩罚制度既有沿袭又有变革,但惩罚的形式主要有处死、眼刑、处罚、申诫、罢官、罚金等。从量刑种类看,主要有重惩、大惩、常惩和轻惩四种。重惩就是法办,交有关的刑罚部门,量其罪责轻重分别判以死刑、肉刑、流放等。仅次于重惩的便是大惩,它虽不危及官员的身家性命,却保不住自身的官位,或贬免为庶人,或罢官、或革职,闲居为民,永不叙用,或勒令退休等。常惩为一般性处罚,象革职留任,降职调用,降级处分,罚俸,罚金,革去功名,收回赏赐物品等。轻惩是申诫和斥责,若用于低级官吏还要加一定的刑责。

职官监督弹劾制度

历代帝王运用法律与行政手段对官员进行监督的方法和规定。弹劾,是对违法失职的官员进行揭发,并追究其法律责任的行动。历代王朝中主管监察的官吏都有弹劾权,但各代所设监察机关与监察官员的名称不尽相同。战国时,御史号称“执法”,有监督百官的职能。秦汉时,由御史大夫掌管监察,秦代由御史监督郡。汉武帝则设十三部州刺史来监察地方。东汉时期则由御史中丞来执掌监督弹劾的权力,并设置了专门的监察机构御史台。唐代监察机构的规模进一步扩大,御史台下又设台院、殿院、察院,分管中央、宫廷和地方的监督弹劾事务。到了明代,改御史台为督察院,并设置六科给事中,十三道监察御史,分管从中央到地方的各级监察事务,号称“科道之官”。清承明制,并由督抚兼任都察院右都御史,使行政与监察都集中在皇帝周围的少数人手里,以便于控制。监察机关的职能是:上对皇帝和朝廷中各机构,下对文武百官与地方各级机关,纠举弹劾,巡察地方,诤谏进言。

但监督弹劾权始终属于皇权。弹劾与诤谏是否有效,效力大小都取决于皇帝,都要由皇帝来决定。一般说来,在皇帝开明时期,御史行使弹劾的阻力较小,净谏也有一定成效,能起到检查和督促官员工作的作用。反之,则阻力甚大,效果甚微。所以职官监督弹劾制是有很大局限性的。

免官制度

我国古代对在职官员实行降调、罢免及惩诫的方法与规定。我国古代免官司的原因很多:

1政绩不佳。历代都要定期对任职官吏进行政绩考核,若在考核中成绩处于中等以下,就要受到不同程度的处罚,以至降职、免官。

2实行惩戒。职官在任职期间犯有过失、失职,或贪、酷、浮躁等罪错,都要受到有关部门的弹劾、处置,或降职,或罢免,甚至受到刑事处罚。

3连坐。父子兄弟、门生故吏、推荐与被推荐人、同僚、上下级中若有人因犯罪或责任事故受到严惩时,与他们有关系的都要受到牵连,轻者降职,一般者免官,重者要受到连带处罚。

4年老。历代都有大同小异的退休制度,为官的人到规定年龄应自己提出申请退休,有不愿退的或因病不能自己申请的,则勒令将其免职。

5家庭变故。像职官的父母去世,按守法要求,必须居家守丧三年,守丧期间必须离开职守,因此必须自请或强迫免官。

6因故自请。职官因为有病、家庭事务或自身能力等方面的问题,主动向有关部门提出申请,要求免去自己的官职或兼职。免职的方法也很多,像贬为庶人、免为庶人,罢官、革职、解任、闲住、为民、丁忧、请供养等,一般视原因而定。

清官廉吏

清廉官吏,是历代统治阶级官僚队伍的一部分。清廉官吏也作为一个客观存在的特殊历史现象被区分出来。

历代廉吏尽管风貌各异,其“以廉为本”的基本特性是共同的。“廉”,作为一种美好的品格,作为一种内涵的精神力量,支配了廉吏的各种历史活动。表现在廉吏的个人生活中,则是“志行修洁”,“自奉简约”,“固守清俭”等;表现在廉吏的政治生活中,则是“革奢务俭”,“省浮费、去侈靡”,“为政宽惠”等。

“廉”和“贪”是对立的。在贪欲横流的统治阶级官场上,清官廉吏要想“清廉自守”,必然要受到社会上一切腐朽势力的侵袭、围攻。他们涡旋在浊流恶水中,与之对抗,与之斗争,反对腐败现象,搏击豪强,刚正不阿,勤于职守,执法公允,平反冤狱。为了安定社会,他们极力兴学施教,修整农田水利,千方百计发展生产等等。

有时他们被错综复杂的矛盾斗争卷入激烈阶段,斗争就深化一层,触及到了统治阶级的剥削制度。有些廉吏则不自觉地进出反对专制、反对特权、反对等级制度的民主思想的火花。

“廉吏”的确定性含义最早见《周礼·天官冢宰·小宰》篇记载:“以听官府之六计。弊群吏之治。一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四日廉正,五曰廉法,六曰廉辨。”全文明确指出,考察群吏的治绩,判断其优劣,以“六廉”“善、能、敬、正、法、辨”为标准。“六廉”的具体含义是:廉善:

指善于行事,能获得公众的好评;廉能:指能行政令,较好地贯彻各项法令;廉敬:指不懈于位,尽职守责;廉正:不倾邪,品行方正;廉法:守法不失,执法不移;廉辨:指临事分明,头脑清楚,不疑惑。

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