行政审判的法律适用，是人民法院依法对具体行政行为选择适用法律法规和规章进行衡量并由此对被诉具体行政行为是否合法加以裁决的司法活动和过程。由于政府行政机关对社会管理的广泛性和适用法律法规及规章的宽泛性，使行政审判的法律适用本身即具有复杂性的特点。在深圳的行政审判，经济特区法规、规章的存在和被政府部门、行政机关的广泛适用，人民法院经常遇到的问题就是对经济特区法规的适用问题。由于深圳经济特区法规事实上已经延伸适用到特区以外的深圳市所有行政区域，而深圳的行政区域内由于存在法定的不同法律效力区域，即所谓的特区内外之分的“一市两制”引起的法律冲突，使特区行政审判在法律适用上更加复杂。正确的法律适用，是正确审判的前提。因此，有必要对行政审判中特区法规的法律适用问题加以研究。笔者试从深圳行政审判的实践，对这一问题进行探讨。
（一）深圳行政审判法律适用的特点
深圳行政审判具备行政审判法律适用的一般特征，同时由于授权立法的存在和实施，使特区行政审判的法律适用具有复杂性的特点。
1.特区行政审判的法律适用具备行政审判法律适用的一般特征
（1）主体的特定性。行政审判的法律适用主体是人民法院，它区别于行政机关的法律适用。在行政执法活动中，法律适用的主体是行政机关，在行政审判中法律适用的主体是人民法院。（2）监督性。行政审判的法律适用的性质具有监督性。行政审判的法律适用是人民法院对行政机关法律适用的审查，是对同一行政事项的第二次法律适用，是对第一次法律适用的监督。（3）行政审判的法律适用的范围具有广泛性。行政审判的法律适用的范围极为广泛，涉及到我国行政法的多种法源，不仅包括行政实体性的法律规范，还包括行政程序性的法律规范。（4）行政审判法律适用的形式具有多样性。既要依据法律、行政法规、地方性法规，也可以参照行政规章和《民事诉讼法》的有关规定。（5）行政审判的法律适用效力具有终局性。行政审判的法律适用是对法律法规的最终适用，其效力高于行政执法机关和行政复议机关的法律适用，具有最终的法律效力。
2.深圳行政审判法律适用的特征
（1）法源的多样性。深圳行政审判法律适用的法源具有多样性的特点。从宪法、法律、行政法规、地方性法规到特区法规。（2）深圳经济特区法规的广泛适用。特区法规的变通性规定带来行政审判法律适用的复杂性。（3）特区法规在特区外实施引起与上位法的法律冲突，是深圳行政审判法律适用方面的突出难点。
（二）确立深圳行政审判适用深圳经济特区
法规和规章的基本原则，走出在行政审判中法律适用方面的困境。
行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。人民法院不受理公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。《立法法》规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。最高人民法院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
根据法律规定，我国的行政诉讼制度实行的是有限的司法审查，即只对具体行政行为是否合法进行审查，而不能对立法机关的职权行为和行政机关的抽象行政行为进行审查。但是，人民法院在对被诉具体行政行为选择适用的法律、法规或规章依据是否正确进行审查时，事实上也行使了对抽象行政行为的司法监控权。行政诉讼的价值是效益、秩序、公正和自由。公正的裁决是确保行政诉讼取得最大价值的关键。公正裁决的前提是正确的法律适用。由于行政审判的法律适用是最终的法律适用，是对被诉具体行政行为的法律评价，虽然我们国家不实行判例制，但是人民法院的一份生效的判决所表明的对被诉具体行政行为法律适用的态度，往往会影响到行政机关今后对这一类行政管理方面的法律适用，起到一种导向性的作用。在深圳的行政审判中，如何适用经济特区法规、规章，不仅关系到案件的公正处理，更加关系到维护国家法制的统一和保障深圳改革开放的成果及政府对特区及特区所在城市的依法有效、有序的管理。因此，人民法院在行政审判中必须审慎地对待法律适用问题。
随着深圳的不断改革、发展，特区内的许多改革和管理措施早已跨过深圳特区管理线在深圳市全面推行。深圳的政府部门、行政机关基于社会管理和行政效率的需要，事实上已经将调整这些改革和管理措施的经济特区法规和规章适用到深圳经济特区以外的深圳市非经济特区地区。如关于医疗保险、工伤保险、养老保险等社会保障方面的法规；房地产市场管理方面的法规、规章；环境保护和城市管理方面的法规、规章；劳动力市场管理方面的法规；国企改革、国有资产管理、多种所有制经济方面的法规、规章；运输市场、建筑市场、技术市场、商品市场、中介服务市场等方面的法规和规章。一方面是政府对社会管理的实际需要，行政管理的效率原则和降低行政成本的需要使政府机关强烈要求管理依据的统一，希求一个城市的地方法制统一；一方面是授权决定和《立法法》对经济特区法规只能在特区范围内适用的限定，特区法规的变通性规定在特区的范围内适用，在特区范围以外的管理区域适用时如果与广东省人大及其常委会制定的地方性法规发生冲突，则要适用广东省人大及其常委会制定的地方性法规。这就使政府部门和行政机关在行政执法中处于两难的尴尬境地，也使深圳的法院在审理案件中陷于法律适用上的困境。而《立法法》的制定、颁布和施行，也并没有从法律上最终解决这一问题。
根据法律规定和立法精神确立在行政审判中对经济特区法规的适用原则是人民法院走出这一困境的捷径。对经济特区法规的适用原则除了应当坚持保护公民、法人和其他组织的合法权益原则，监督和保障行政机关依法行政的原则外，应当确立以下原则：
1.维护国家法制统一的原则
宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。这一精神也贯穿于《立法法》始终。维护国家法制的统一是人民整体的最高利益的体现，因此，在行政审判中对经济特区法规的适用原则首先是维护国家法制的统一。虽然法律并没有赋予人民法院行政审判对立法的职权行为和抽象行政行为的司法审查权，但是，通过司法审查过程中人民法院对法律、法规的选择适用和对规章的是否参照，事实上行使了对法规、规章的监控权，并以此来维护国家法制的统一。具体体现在：（1）人民法院在司法审查中如果认为行政法规、地方性法规同宪法或者法律相抵触可以逐级上报，由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会进行审查；（2）如果认为经济特区法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，可以逐级上报，由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会裁决；（3）对于认为行政行为选择适用的规章或政府制定的规范性文件违反法律、行政法规或地方性法规的，人民法院在法律适用时以不予参照的形式进行监督；并应当报请特区所在地市人大常委会依职权对政府实行监督。
2.在经济特区的范围内适用经济特区法规的原则
经济特区法规、特别是那些对法律、行政法规作出变通性规定的法规，凝聚着深圳改革、开放的成果和结晶。坚持在经济特区范围内适用经济特区法规体现了人民法院依法对特区改革、开放成果和经济特区法制秩序的维护。这一原则要求：（1）对于行政机关对在特区范围内的管理对象和事项依据经济特区法规实施具体行政行为的，选择依据经济特区法规进行司法审查；（2）对于行政机关对在特区范围内的管理对象和事项应当依据而未依据经济特区法规实施具体行政行为的，选择依据经济特区法规进行司法审查；（3）对于经济特区法规的特别规定与一般规定不一致，行政机关未适用特别规定的，选择适用特别规定；（4）对于经济特区法规新的规定与旧的规定不一致，行政机关未适用新的规定的，选择适用新的规定；（5）对于经济特区法规为更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的具有溯及既往效力的特别规定，行政机关应当适用而未适用的，选择适用特别规定。
一些学者在研究特区立法时，担心特区立法权力的膨胀和经济特区法规的广泛适用，破坏了国家法制的统一：“中央没有的法律，特区可以自行立法。等中央制定法律后，特区仍保留自己的法律，或不对自己法律中与中央法律不一致的地方加以修改。即使中央有了法律，特区也可以自行立法。结果特区的法院几乎成为执行地方法律的法院。”我认为这种担心大可不必。
我们应该把特区立法和特区法规的实施放在历史的角度来看待，把它作为一种历史过程。在我们国家经过长期的计划经济时代而向市场经济转轨的过程中，需要一个较长时期的摸索和实践。有必要在一定的局部区域进行实验性的实践从而给其他地区提供借鉴和经验。许多改革没有前路可寻。深圳的改革过程也是政府部门行政机关对对深圳的经济、社会生活全方位、多层次管理的过程。需要立法先行，给政府提供实施社会管理的法律依据，并通过立法活动将改革的成果和举措以法规的形式固定下来，保障政府管理的依法有序，保障被管理者的权利。经济特区法规是我们国家社会主义法律体系的一部分，这一点已经得到《立法法》的确认。地方法规在本地方适用、经济特区法规在本经济特区适用，是法律规定的原则，特区所在地法院作为地方法院在维护国家法制统一的前提下适用本地方法规也是有明确的法律依据的。
3.特区法规在非经济特区区域适用的法律冲突的解决
特区法规在深圳市非经济特区的宝安、龙岗两区的适用，得到了全国人大常委会办公厅具条件的批准。即在不发生与广东省人大及其常委会制定的地方性法规的冲突时，可以适用；若发生冲突时，则应当适用广东省人大及其常委会制定的地方性法规。《立法法》没有对这一原则加以规定，但也没有否定这个原则。几年来，特区法规在非特区的施行，早已是不争的事实。特区法规在深圳市的普遍适用，政府部门和行政机关依据特区法规在深圳市建立了庞大、统一的完整的管理系统和纵横交错的管理网络。这是人民法院在行政审判中不能忽视的客观存在。否定某一特区法规在非经济特区区域的适用，很可能导致政府部门对非经济特区的某一领域管理的混乱，打乱已有的管理秩序和格局。因此，人民法院在司法审查的法律适用时应该采取十分审慎的态度。
问题的关键在于如何界定深圳经济特区法规与广东省人大及其常委会制定的地方性法规（简称省法规）的冲突。一般的理解，不一致即为冲突。我认为，对于经济特区法规的法律适用，不能简单地以与省法规不一致就结论为冲突。（1）经济特区法规对省法规原则规定的细化，不是法律冲突。（2）如果经济特区法规从立法精神到立法本意都不存在与省法规的原则冲突，只是作出了前瞻性的规定，不能认为是法律冲突；例如，《深圳经济特区工伤保险条例》除对被保险人所在单位依法缴纳保险费用外，未作任何承担其他义务的规定；《广东省社会工伤保险条例》则规定被保险人所在单位除应承担依法缴纳保险费的义务外，应承担支付被保险人医疗期间各项医疗费用的30%，安装及更换假肢等康复器具费用的50%。两者相比，深圳条例的规定更加符合社会保障应当最大限度地实现社会化的发展趋势，更加符合在社会保障方面的法规规定与国际惯例和发展潮流的接轨，符合加入WTO对社会保障的要求。因此，深圳条例的这些规定属于符合社会保障立法精神的前瞻性规定，不能视为与省条例的冲突。（3）经济特区法规对法律、行政法规和省法规的变通性规定，属于与法律、行政法规、省法规的冲突规定，只能根据法律规定和授权决定在经济特区的范围内实施。在非经济特区的区域应当依据下位法不得违反上位法的原则适用上位法。（4）人民法院在司法审查中认为特区法规有与上位法冲突的情形而又难以确定如何适用时，不能简单地以不一致即认为是法律冲突而轻易下判。可以中止案件的审理，逐级上报最高人民法院提请全国人大常委会审查，待审查结论出来后，再恢复案件的审理。（5）法官能动。法官不是立法者，却通过具体案件的法律适用在解释着法律。法律在没有被适用的时候，只不过是一些文字的东西，只有在它被实施适用的时候，法律才真正成为法律。诉讼的价值在于实现公正。正确的适用法律是实现公正的前提。只有依法并按照正当的程序维护社会秩序，调解社会矛盾，平衡社会利益，才能实现社会公正。法官在处理案件时，既要依法，又要考虑公正，在考虑依法公正地处理案件时，更要兼顾当事人利益和国家利益、社会公共利益。因此，在法律适用时不应当拘泥于法律的表面文字，使自己沦为法律适用的机械工匠。应当根据立法的精神和案件的具体情况灵活地解释并适用法律，在当事人利益和国家、社会公共利益之间进行权衡，并作出公正的选择。这也是在对经济特区法规的适用时，对法官的主观要求。以上，是笔者对特区法规的位阶及其在行政审判中的适用的一些陋见。对特区法规在行政审判中的适用的研究是一个全新领域，由于个人能力所限，观点难免偏颇，旨在引起探讨。
