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第17章 差别对待

作为区域标准化的一种形式,欧共体层次上的技术标准化有着与国际标准化和国家标准化不同的特点。首先,它在实际操作中采取了内外有别、各国有别的措施。其次,它的前进离不开内部力量的推动。最后,它的发展又对共同体之外的标准化活动起到了促进作用。

尽管技术标准化是欧共体内部市场政策的一部分,但欧共体在实施过程中采取的则是内外有别、各国有别的做法。这种差别首先表现在欧共体与部分第三国的相互承认协议的签订中。由于《关贸总协定》第XXIV条对区域贸易协议(RTAs)中实施相互承认法规的规定不十分明确,区域贸易协议便有机会和可能利用相互承认规则来实施保护主义。之所以这样理解,主要是因为《关贸总协定》第XXIV:5条和8条并没有明确要求协调或者进行相互承认安排,也没有具体的限制规定。欧共体内部相互承认原则的应用和与少数国家的相互承认协议的签订,目的是便利双边合格评定以促进贸易发展,创造双边市场并接受各自检验结果,但是其结果则是对包括中国在内的世贸组织其他缔约国的一种歧视。欧盟和美国认为相互承认协议与世贸组织的义务是一致的,因为WTO/TBT协定号召成员国“愿意参与为相互承认各自合格评定程序的结果的协议而进行的谈判”。这似乎可以使相互承认协议成为世贸组织最惠国待遇义务的一个例外。(所谓最惠国原则是指,给予一个参与国的优惠待遇,必须扩大到全体参与国都可享受。)然而,相互承认协议规则却可能使在一个相互承认协议签字国被接受的第三国产品,又无法进入另一个签字国。由于相互承认协议只降低了协议签字国产品市场准入的成本,并没有降低第三国的成本,因此,它带有特惠性,违背了世贸组织的非歧视性原则,并存在贸易转移的可能性,继而又违背了世贸组织的第I:1条的最惠国待遇要求。因此,欧共体的这种差别性做法是损人(增加了非协议签字国产品进入共同体的成本)但利己的(有利于欧共体内部产品向这些相互承认协议签字国的输出)。

其次,欧共体技术标准化的差别性还表现在欧共体与一些国家的霸权式的协调中。除了相互承认以外,欧共体在对外贸易关系中还采用其他方式。鲍德温认为协商式的协调(negotiated harmonisation)、霸权式的协调(hegemonic harmonisation)和相互承认(mutual recognition)是有区别的。事实上,欧共体在双边贸易关系中采取的主要就是后两种,因为协商式协调很难在国际范围实现。欧共体的霸权式协调具体表现在它要求一些小国和不发达国家采纳其法规(包括技术法规)。例如,欧盟在与乌克兰签订的《伙伴与合作协议》(PCA)的第51(1)条中就要求乌克兰采纳共同体法律:“乌克兰将尽力确保立法逐渐与共同体立法一致”。类似的条款也出现在与中东欧国家签订的《欧洲协定》中。这种霸权式协调形成的霸王式条款迫使一些小国和不发达国家逐渐向欧共体立法趋同,而技术标准化是其中一个主要方面,因为欧共体深知第三国采纳其技术法规和标准一定会便利欧共体产品在这些国家的市场准入。因此,这种差别性待遇完全是出于欧盟自身利益的考虑。

另外,欧共体技术标准化的差别性还表现在欧共体与非共同体国家形成的等级不同的贸易关系中。欧共体的对外贸易关系受关贸总协定/世贸组织规则,尤其是最惠国(MFN)规则的制约,但欧共体又利用了关贸总协定/世贸组织规则的漏洞对不同的非欧共体国家实行不同待遇,形成了等级分明的差别体系。

一直处于塔尖的是欧自联国家,也就是除欧共体国家以外的其他西欧国家。尽管在20世纪60年代末、80年代中期和90年代初期,欧自联的一些成员国离开欧自联加入了欧共体,但大欧洲自由贸易区的建成加深了欧自联和欧共体国家间的关系,也才有了后来欧洲经济区的成立。欧自联国家与欧共体的这种千丝万缕的联系,使得欧自联国家一直享受到与其他国家不同的特殊待遇。1994年1月1日欧洲经济区协定的生效,使欧洲单一市场扩大至所谓的欧洲经济区的欧自联国家:冰岛、列支敦士登和挪威。该协定也包括了所有新方法指令和其他的共同体立法,使得新方法指令在欧洲经济区的欧自联国家的应用与欧盟成员国的应用完全一样,唯一有改动的就是有关指定机构和保证条款的行政程序。

与欧自联国家相比,中东欧国家(CEECs)历经了一个由塔底到塔尖的过程。至20世纪80年代末,中东欧国家仍是计划经济国家,是以易货贸易为主的经互会(CMEA/Comecon)成员,而其中的多数国家又不是关贸总协定的签约国。欧共体与经互会之间的隔阂往往导致欧共体单方面地决定进口条件,因此,双方的贸易量一直不大。随着1988~1991年欧共体与所有中东欧国家“第一代协定”的签订,双方在贸易、商业和经济领域的合作得到了加强。1990年9月至1993年3月欧共体与波兰、匈牙利、捷克、保加利亚、罗马尼亚等国签订的“第二代协定”——“欧洲协定”(1994年1月正式生效,1995年6月与斯洛文尼亚签订),建立起了联系国制度。欧共体在这些协定中逐步取消了由中东欧国家进口的几乎所有工业产品的关税和数量限制。随着1993年6月哥本哈根欧洲理事会向中东欧国家加入欧盟敞开大门,欧盟更是在标准化领域采取了一系列措施来帮助这些国家与欧盟立法趋同。

另一个在与欧共体的关系中享受到较特殊待遇的是地中海国家(主要是北非和中东国家),这主要归因于这些国家的特殊地理位置。1985年之前,由于地中海地区的一些欧洲国家申请加入欧共体和一些北非国家与欧共体成员国的殖民地关系,这些国家也一直要求享有优惠待遇。考虑到关贸总协定只允许对真正的自由贸易区或者关税同盟给予优待的规定,欧共体与这些国家的协议被框定在这一范围内。1985年之后,随着希腊、西班牙和葡萄牙加入欧共体,欧共体与一些地中海国家签订了形式不同的双边协议,如使一些国家享有工业品免税和农产品优先进入欧共体市场的合作协议和通向成员国地位的联系协议以及与以色列的自由贸易协议。1995年11月欧盟与12个地中海国家召开首届欧洲—地中海首脑会议,发表了《巴塞罗那宣言》,并计划于2010年建成欧洲—地中海自由贸易区。这些措施可以帮助这些地中海国家逐渐享受到欧盟技术标准化所带来的益处。

与欧共体签订了双边协定,但是又没有享受到多少特殊待遇的则是非洲、加勒比海和太平洋地区的国家(简称非加太国家,ACP)。非加太国家(在洛美协定中,非加太国家称为欧共体的非加太贸易伙伴国)的特殊身份一直使它们与欧共体的关系非同一般。《罗马条约》第131条规定了共同体首先选择关心与成员国有特殊关系的国家。从一开始,欧共体就让撒哈拉大沙漠非洲的原法国殖民地国家的产品很容易进入欧共体市场,在这些国家纷纷独立以后,欧共体对这些国家的贸易优惠计划以雅温得协定(Yaounde Convention)的名义执行。英国加入欧共体以后,英国的前殖民地国家也享受到了同样的待遇,1975年欧共体9国与46个非加太国家签订洛美协定(Lome Convention),代替雅温得协定,以后多次续签。尽管协定的效果让非加太地区国家有些失望,但这些国家也从中得到了一些实惠。然而,由于非加太国家没有工业技术优势,无法利用工业品免税准入欧共体的机会,也没有办法享受到欧共体技术标准化所带来的便利。

需要享受特殊待遇却没有得到的是拉美和亚洲的一些发展中国家。1971年7月1日欧共体开始实施给拉丁美洲和亚洲国家的普遍优惠制度(GSP),其初衷是要帮助发展中国家解决一些问题。原则上,普惠制是给予所有发展中国家的,但是欧共体却有选择地给予某些国家。1980年1月1日欧盟开始给予中国普惠制关税优惠待遇,但自欧盟1995年新的普惠制规定实行以来,中国的受惠情况发生了变化,受惠产品逐渐从欧盟普惠制中毕业。根据欧盟颁布的第2331/2003号条例规定,自2005年1月1日起中国出口欧盟的绝大多数工业产品已不再享受普惠制,中国已由“个别产品毕业”过渡到“行业毕业”阶段。普惠制使欧共体选择的这些国家的半成品和制成品(不包括农产品)可以免税进入欧共体。亚洲一些有能力出口到欧共体的国家却因为欧共体的这种安排被排除在外。而且这一制度不是经由双边或者多边谈判而形成的协定,因此,欧共体可以单方面改变甚至取消它。与发展中国家不同,美国和日本等非欧洲发达国家得到的是最惠国待遇,但是欧共体与美日之间的贸易摩擦不断:欧共体与美国的冲突主要集中在农产品方面,而与日本的矛盾主要集中在贸易逆差问题上。

中欧贸易摩擦案例欧盟的标准化举措将我国商品挡在其大门外的案例不胜枚举:2001年江苏某集团出口德国的一批针织服装,因没有达到合同约定的生态纺织品标准,被中间商处以16万美元的罚款;而江苏另一家公司出口欧盟的30万件夹克也因未达到生态纺织品标准被迫回销;无锡某公司生产的3mm以上钢丝绳,因达不到欧盟质量技术标准,损失300多万元。这样的遭遇并不仅仅发生在江苏,珠海格力电器股份有限公司在1991年刚刚进入欧洲市场时就遭遇到德国的GS认证和欧盟的CE标志的冲击,当时公司不得不聘请咨询机构、培训员工和改进产品,投入了巨大的资金成本,但是仍一直无法跟上欧盟技术标准修改、更新的进度,时至今日依然受其所累。仅2002年,法国海关在抽查的我国输法样品中就发现有50%不符合欧盟的技术法规要求,或者与许可证规定的标准不符,或者没有规定的CE认证。

2005年年初至今,中国产品越来越受到欧盟的“关注”,从纺织品遭特保设限到鞋类产品被诉倾销,再到自行车第三次面临反倾销并被抬高输欧门槛,欧盟掀起的对华贸易保护主义浪潮此起彼伏。就连欧盟贸易委员曼德尔森也担心中欧间的贸易摩擦会不断扩大,“昨天是纺织品,今天是鞋类,明天是什么?家电?汽车?它将走向何方,又将何时结束?我们才刚刚读到中国故事的开篇,而不是结尾。”尽管他本人坚决反对“欧洲像美国一样出现不健康的保护主义”,但欧盟的对华贸易保护正如潮涌动。

这里仅以药品案例为证。2005年6月24日,德国药品和化学品批发和贸易商协会总干事杜西波(Dueshop)先生在中德化工企业对口洽谈会上严厉批评德国和欧盟借保护消费者利益行贸易保护主义之实的药品原料进口政策。继欧盟酝酿实施新的化学品政策(REACH,约3万种化学品需重新核准登记方能上市)后,德国政府于2004年8月修订了《药品法》。根据今年9月开始生效的新规定,凡是用微生物方法制成的活性成分,必须由进口商所在的卫生部门的主管官员到供货方工厂实地考察并签发GMP(Good Manufacturing Practice, 良好作业规范)合格证书才能获准进口。进口商需向当地卫生主管部门提出书面申请,并承担考察所需的一切费用。这一规定实际上将封杀从包括中国在内的相关产品的进口,因为进口商较集中的汉堡从亚洲等地的成百上千家工厂进货,而汉堡卫生部门的主管官员只有一人,要在短短几个月内去亚洲或南美洲国家的工厂进行考察并签发进口许可,完全是不可能的。另外,欧盟还于今年10月出台新的政策,所有进口药品原料必须要有GMP证书。

总之,对不同的国家差别对待是欧共体技术标准化的差别性的显著表现。在正式的自由贸易协议之外,欧共体有选择地与一些国家签订了有关协议,使得诸如地中海国家和中东欧国家的产品在出口至欧共体时遭遇不到其他国家所遇到的关税壁垒。但是这些国家的公司必须花费成本来取得产品的合格证明。而美国等国家的出口商在支付了进入欧共体市场的最惠国关税后,出口的一些商品就可以免去其他出口成本的支出,因为根据欧美相互承认协议,美国实验室的检验在欧共体可以被接受为合格评定。如果一种产品省去的重复合格评定的成本高于对外关税,美国的出口商就可以享受到进入欧共体市场的最大优惠。而对于诸如中国这样未与欧共体签订协议的国家,出口成本将会大幅度提高。欧共体对不同国家的差别对待有意无意地阻碍了一些国家的商品进入共同体市场。

《出口商品技术指南》目前,我国每年受反倾销措施影响的出口额仅占全国出口额的1%左右,而受技术性贸易壁垒影响的出口额已经超过25%。技术性贸易壁垒已经取代反倾销,成为制约我国产品出口的第一大贸易壁垒。根据我国商务部的调查,国外技术性贸易壁垒对我国出口的影响已经涉及我三分之二以上的出口企业、约五分之二的出口商品,其中受影响最严重的100种商品至少涉及2000亿美元,每年造成的损失约200亿美元。在受技术性贸易壁垒限制的出口企业中,40%的企业受欧盟限制,27%受美国限制,25%受日本限制,8%受韩国等其他国家和地区限制。另据商务部科技发展和技术进出口司的统计,欧盟、美国、日本实施的技术性贸易壁垒对我国出口造成的损失占总损失的95%。其中,欧盟所占份额最大,为41%;日本和美国分别为30%和24%。我国企业跨越国外技术性贸易壁垒遇到的主要困难有:不了解国外的信息、缺少有效的解决方案、没有足够提升技术水平的资金。

因此,从2003年开始,商务部与14个部委、40个行业协会、6个进出口商会、50个科研院所、10个地方政府部门等单位和专家合作,开展技术性贸易措施体系建设工作,启动了《出口商品技术指南》项目。2005年5月10日,商务部在京发布首批《出口商品技术指南》,指南主要包括出口目标市场的技术法规、标准、合格评定程序以及与我国的差异,跨越技术性贸易壁垒需要注意的问题,专家提出的解决方案和建议等。此次首批发布和推广蜂蜜、鳗鱼、皮革制品、针织品、羽绒服、铝型材、空调器、电动工具、计算机及附件、欧盟商品包装10个出口技术指南。今后将陆续推出其他重点商品技术指南,到2006年底该指南范围将扩大至100个重点出口商品,涉及出口金额超过2000亿美元。

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