第一节南京市弱势群体社会支持现状
南京市虽然是我国东部沿海地区经济和社会发展较快的城市，但也存在着较大规模的弱势群体。所谓弱势群体是指由于个人生理和社会的原因而导致在经济、政治、社会、心理等方面处于劣势，而依靠自己的能力又无法摆脱这种弱势地位，需要社会提供支持的社会群体。从当前南京的现实状况来看，生理性弱势群体与社会性弱势群体都有相当的数量，其中，老年人弱势群体，约6万人；残疾人弱势群体，约22.8万人；失地农民弱势群体，累计约24万人；低保人群弱势群体，约7.42万人；失业下岗弱势群体，约9.72万人；在100多万流动人口中也有相当部分属于弱势群体。因此，南京市弱势群体的整体规模较为庞大。了解南京市弱势群体及其社会支持的基本状况，对建立健全弱势群体社会支持系统，进一步完善各项政策，形成保护弱势群体的长效机制，促进实现“两个率先”，构建“和谐南京”有重要意义。
一、南京市弱势群体的基本情况
1.南京市残疾人弱势群体
建国以来，我国的残疾人的生存状况有了根本改善，残疾人事业有了长足发展，特别是近20多年来，随着社会的不断进步，残疾人的各项权利有了更充分的保障。但因为残疾人毕竟不能和健全的人一样方便地工作、学习与生活，加上种种社会原因，残疾人处于弱势地位依然比较明显，特别是在就业、教育、婚姻、家庭等方面还存在不少困难与问题。从全国来看，目前，我国有约6000万残疾人，约占总人口的5%。残疾人作为一个最困难的弱势群体，总体上还没有实现小康。
我国3000万贫困人口中，残疾人占到1/3以上；残疾人的文盲率还高达60%，盲童义务教育入学率仅有59%；多数残疾人的康复需求尚未得到满足；残疾人参与社会生活的障碍依然存在，歧视残疾人，侵害残疾人合法权益的现象还时有发生。所有这些，都需要下大力气加以解决。近年来，社会各界广泛参与和支持残疾人事业，全国已注册有169万青年助残志愿者，设立了5万多个志愿者联络站。无障碍工程在城市广泛实施，880万残疾人得到康复治疗，残疾儿童的入学率从不足5%增长到目前的74%。特殊教育学校从500所增加到1600多所。在严峻的就业形势下，残疾人的就业率不仅达到84%，而且仍保持上升势头。
从南京市来看，南京市现有各类残疾人约22.8万，约占全市总人口的3.61%，其中视力残疾人约3.8万，约占16.77%；听力语言残疾人约9.7万，约占42.47%；肢体残疾人约2.6万，约占11.25%；智力残疾人约3万，约占13.82%；精神残疾人约0.5万，约占2.28%；综合残疾人约3.1万，约占13.41%。在残疾人中，城镇户口和农村户口各占一半，有劳动能力和无劳动能力的比例约各占一半。城镇户口中在就业年龄段、有劳动能力的约6.5万，已在福利企业就业的约2.1万，分散安置就业的约1.1万，从事个体经营的约0.3万，总共3万多人，就业率约占城镇残疾人总数的53.8%。在全市进入低保的困难人群中，残疾人约占1/3。1987年至2005年，南京市残疾人总数由17万人上升到22.8万人，聋哑人、盲人数量呈现下降趋势，而精神、肢体残疾者却在成倍增长。
2.南京市低保弱势群体
城市低保弱势群体与中国城市低保制度相关，中国城市低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有13年的历史了。13年来，城市低保制度对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。我国城市低保标准可区分成公布标准和实际补差两种。公布标准指的是各地公布的居民最低生活保障线，补差标准是指在核定并减去低保家庭收入之后的实际补助金额，通常用月人均救助额表示。
完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。
从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。
（1）南京市低保弱势群体总人数
低保人群总数由两个方面构成，一是城市低保人数，二是农村低保人数。
①城市低保人数
实际净增6635人。如果排除年初低保标准提高的因素，低保人数基本持平。白下、鼓楼、建邺三城区去年低保人数还首次出现负增长。2005年4月份，南京市的城市低保对象约有7.37万人。月人均补差108元，累计发放低保资金3211万元。
从人数变化的原因来看，1996年南京市刚开始实施城市低保制度的时候，低保对象只有2503人。2001年政府提出应保尽保，扩大保障范围后，低保人数迅速增加。这与下岗失业人员增加，下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，“应保尽保”和按“实际收入”计算等政策规定的进一步到位，拆迁、拆违、征地等因素相关。2003年上半年达到高峰，到2003年底，低保人数增至6万多人。
2004年，这一增长势头有所放慢，一年只净增6635人。由于低保标准从人均220元增至240元，可以说，去年实际净增的6635人主要是因为提标增加的。白下、鼓楼、建邺、下关等四城区去年退保人数超过1000人。2003年3月，南京市出台《南京市城市最低生活保障工作实施细则》，确立了“应保尽保、应出尽出”的动态管理制度，到2003年下半年，退保人数逐渐增多，总人数增加的趋势缓了下来。从2004年开始，逐渐出现负增长的情况，到年底低保人数比2003年底减少100多人。2003年以来的退保人数有增多现象，这与我市出台规范低保运作制度，强化动态管理有很大关系，也与就业、再就业工作的深入，最低工资标准的提高等密切相关。
②农村低保人数
农村低保人数也呈现逐年上升趋势。2001年为1.2万人，2002年为1.6万人，2003年为3.7万人，2004年为4.6万人，至2005年6月为5.3万人。
（2）低保标准
1996年120元；1997年140元；1999年180元；2001年200元；2002年220元；2004年240元；从2005年7月1日起，原来10个区（玄武、白下、秦淮、鼓楼、建邺、下关、栖霞、雨花台和原浦口、大厂）的城市居民低保标准从240元上调到260元，江宁区、溧水县、高淳县和原江浦县、原六合县的城市居民最低生活保障标准由他们自行调整。南京市低保经过这次提标后，在全省13个城市的低保标准中仅列苏州之后，与无锡、常州标准相同。
3.南京市失地农民弱势群体
从一定意义上来说，农村土地被征用是经济发展和城市化进程中不可避免的现象，但是由于土地是农民维持家庭生计的可靠和稳定的收入来源，一旦土地被部分或全部征用，农民就要重新考虑就业、社会保障等问题，生计也势必受到影响。据统计，我国失地农民总数已超过4000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。有研究显示，在江苏省历年累计200余万失地乡村人口中，目前估计有30万人左右是失地贫困人口。失地农民及其今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。
（1）南京市失地农民的现状（至2003年底）
①失地农民数量
从1999年以来，七郊县围绕富民强市目标，紧紧以园区建设为平台，不断加大土地招商引资力度，有力地促进了郊县经济发展。据调查，七郊县园区规划面积863平方千米，目前已圈地进行基础设施开发的面积达241.06平方千米，已有具体建设项目开工建设（含平整场地）面积为98.9平方千米，其中经依法报批、且已批准的征地面积仅59.5平方千米。据此，以人均一亩地来计算，七郊县在规划期内将失地、已进行基础设施开发近期将失地、已有建设项目开工失地、其中已依法办理征地手续失地的农民，分别为129万人、36万人、15万人、9万人。
②失地农民基本状况
失地农民有两种类型：因征地失地农民；因租地失地农民。因征地失地农民，人数约9万人，占60%，其中市本级约为3万人。存在的主要问题是：一是征地补偿安置的标准相对较低。二是征地补偿安置的标准不统一。三是被征地农民缺乏长期可靠的生活保障机制。被征地农民失地后，其生活主要依靠征地补偿安置时得到的一次性费用，没有享受城镇社会养老保险和医疗保险，由于其缺少谋生手段，经济上、心理上承受的压力比较大。他们形容自己“地被征，农转非，变市民，成贫民”，有的在补偿费用完后还找政府解决生计问题。四是被征地劳动力不能充分就业。五是部分基层政府在补偿安置实施过程中存在不规范行为。
有些地方将用于农民集体所有的土地补偿费截留他用，如用于村级组织办公费，归还村级债务等，甚至少数村干部利用手中权力挥霍浪费这部分资金。有些地方补偿安置资金落实不到位，需要2年左右才能全部兑现。六是我市的征地补偿安置政策本身确有一些不尽合理的地方。有的已滞后于现行的法律法规，有的滞后于形势发展。如房屋拆迁货币补偿款与我市前一时期快速上涨的商品房、二手房价格相差较大，农民购房十分困难。因租地失地农民，人数占40%，数量约6万人。存在主要问题：
一是对农民的土地租金补偿偏低，未来不确定因素较多。从目前来讲，租金在每年500元/亩以下都是偏低的。如果没有递增机制，将来的这个租金价格就显得更低。少数地方认为只在土地承包期内给农民租金；承包期满后农民人数自然减少，如果征地就可少给征地补偿资金。市场经济条件下，企业经营存在风险，如果企业在市场中经营失败，农民就会收租无望，种田无地，势必会影响社会稳定。二是落户企业难以取得合法的土地使用权。在现行国家法律框架内，落户企业难以取得合法的国有土地使用权，其地面建筑也不能取得合法的房屋产权证书，土地、房屋不能作为资产上市融资、不能向银行抵押货款等，将始终制约其发展。将来办征地手续，还会因为物价、征地补偿上涨等因素引发新的矛盾。三是“一地两证”隐含矛盾。部分地区由政府或开发区出面，一方面只跟农民办理集体土地租用手续，不改变集体土地所有权性质，农民手上还有二轮土地承包经营权证；另一方面给企业办理了国有土地使用权证。同一块地有两种所有权性质，两个不同主体的使用权证，这种越轨操作使企业和农民双方的利益都难以保证，极易滋生矛盾。如果只是权宜之计，应在短期内依法办理相关征地手续，否则后患很大。
4.南京市流动人口弱势群体
大规模的流动人口是市场经济发展的必然结果。可以预见，随着工业化、城市化进程的不断加快，流动人口的规模在一定时期内将进一步扩大。
（1）流动人口规模
改革开放以来，南京市流动人口数量逐年增多。20世纪80年代初，南京市流动人口仅为10万人左右，90年代，登记数急增到30万人，1999年登记数为33.5万人。2000年，登记数为45.8万人，2001年登记数为47.6万人，2002年登记数为63.8万人，2003年登记数为104.7万人，首次突破一百万。
（2）基本特点
目前，南京市的流动人口呈现出以下几个特点：男性和青壮年居多，文化素质普遍不高；以务工、经商为主，主要从事建筑安装运输、企事业单位雇工、经商服务、农副产品加工、收拾旧荒以及城市人不愿从事的苦、脏、累等工种；主要暂住或落脚点为房屋出租户、单位内部和工地工棚；城郊结合部流动人口相对集中，在旧城墙和秦淮河外围地区形成了一个流动人口集中的环城带；治安问题相对突出，近几年，我市抓获的外来刑事作案人员占抓获的总数的比例相对都保持在40%左右；居住、活动表现出极强的流动性。
