二、温州商会失灵的原因
温州商会的治理失范与功能失效，阻碍了它的进一步发展。考辨造成温州商会失灵的原因，特别是其中的一些具有普遍性的原因，对于完善行业组织的治理结构，提高行业组织的治理绩效，无疑有着重要意义。这些原因主要在于以下几个方面：
（一）商会职能构成不合理
如前所述，根据中央政府和地方政府的有关文件，温州商会作为行业组织的职能大致可划分为三类：一是服务会员，二是提供行业公共物品，三是进行社会服务和管理。与发达国家行业组织相比较，温州商会的功能无疑过于繁多，特别是后两种功能明显过多。美、日行业协会一般不承担政府委托职能，欧洲行业协会只承担少量政府委托职能，而且无论是美日还是欧洲的行业协会，所履行的行业管理职能和社会管理职能都相对较少，它们都主要以服务会员为主要职能。更重要的是，即使温州商会的现有职能布局从理论上讲是合理的，并且符合国情，温州商会自身能力的不足也使它难以同时发挥如此繁多的作用。
以受政府委托的行业统计职能为例。在接受我们调研的商会中，多家商会一直或曾经承担这项工作。由于商会通常并不覆盖全行业企业，对会员企业之外的行业企业进行统计，缺乏正当性，虽然有政府委托，一些企业仍然不愿意配合商会的统计工作。温州市化工协会就曾以统计不可能涵盖整个行业为理由，提出不代理这项工作的要求。温州市五金商会在接受市经贸委的委托后，要求各行业企业上报资料，但企业的上报率只有50%。而温州市家电协会通过下列方式开展行业统计，即先由市经贸委发文给各县（市）经贸委，要求各县（市）经贸委将所在地家电行业统计资料统一上报家电协会，然后由协会进行数据统计，写出统计报告上交市经贸委。这样，行业统计工作总算完成了，但这显然已经不是真正意义上的行业统计，充其量只能算作协助政府做一些计算和报告撰写工作。类似的情况也发生在其他的代理或公共物品提供职能上，如行规行约执行、安全生产监管、行业规划等，基于同样的原因，这些职能都未能得到很好的履行。
温州商会较难履行行业统计等职能的事实表明，由于会员覆盖率普遍不高，商会一时还难以有效从事与全行业有关的事宜。商会，如许多学者所理解的，其本质是为“保护和增进全体成员既定利益的非盈利组织”。这决定了商会的根本职能是提供俱乐部产品，而非行业公共物品。当然，这并不是说商会排斥公共物品的提供，而是说，公共物品的提供应该是商会基本功能的副产品。温州商会尽管具有较强的民间性，但它仍然承担了不少政府委托的公共服务职能，更为重要的是，政府委托这些职能后，并没有赋予商会相应的权力和资源，也没有设计与商会合作履行某些职能的机制，这就容易造成商会职能履行中的失灵。不但如此，如果商会以有限资源疲于应付政府委托的工作，也容易导致商会服务会员的基本职能履行不足，从而带来商会的生存危机。
（二）商会入会率低，权力结构不尽合理
对于商会而言，正常的运行需要一定的经费，经费由一定数量的会员来提供，如果会员数量达不到基本要求，商会就无法正常运行。温州市压电点火装置商会就是一个典型例子。上世纪90年代中期，温州的压电点火装置生产独占国内市场，后因受到义乌、宁波等地的竞争而萎缩。按照该行业协会章程，每届任期为3年，但因为没有人愿意接任会长，以致5年都没有换届。2006年4月，现任会长请辞，压电点火装置商会停止办公。皮碎、电梯、会展、鞋机、洗涤、旧货调剂和饮用水等行业本来规模就小，尽管除洗涤清洁家政行业协会和旧货调剂行业协会外，其他行业协会的入会率都超过了70%，但会员数量还是太少，其中电梯行业协会和会展业协会的会员分别只有42家和35家。在产业规模较小的10家行业协会中，除压电点火装置商会外，有5家年经费收入低于5万元，4家低于10万元，这些商会的日常办公支出都较难维持。
商会会员的结构同样影响到商会职能的履行。如果产业链的上游为某一家企业所垄断，下游企业就形同该企业的分支机构，这样一个行业成立行业协会就没有实际意义，因为行业所需要的集体行动完全可以由这家处于绝对垄断地位的企业来提供。国营企业菜篮子集团负责温州市区的定点屠宰和拥有最大的蔬菜交易市场，因而成为肉类和蔬菜两个行业的上游垄断企业。肉类商业协会和蔬菜行业协会都依附于菜篮子集团，集团负责人是协会的会长和副会长，会员都是下游的经营户。协会不收会费，没有独立的办公场所和专职人员，所有开支由菜篮子集团负责。按集团负责人的话来说：“协会有名无实，有个牌子，做点表面工作，实际工作还是由菜篮子（集团）来做。”
（三）制度环境不完善
民间组织总是处于一定的制度环境之中，即要受到各种正式或非正式准则的规范和制约。从总体上看，改革开放以来，我国的宏观制度环境是有利于公民社会生长的。《宪法》规定了公民的结社自由，党和国家的一系列重大政策，比如推行社会主义市场经济，进行农村和城市管理体制改革，推进村民自治等基层民主，建设社会主义法治国家和政治文明等，客观上都为民间组织发展创造了合法的制度空间和现实的经济条件。但与此同时，我国的微观制度环境却体现出以约束民间组织为主的特征。
在民间组织管理中，我国相关法律法规有“一地一会”的规定。《社会团体登记管理条例》规定：“在同一行政区域内已有业务范围或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准成立。各省市关于行业协会的法律法规都以《社会团体登记管理条例》为依据，规定“在同一行政区域内不得重复设立业务范围相同或者相似的行业协会”，或“行业协会可以按照国家现行行业或者产品分类标准设立，也可以按照经营方式、经营环节或者服务功能设立，同一行业只能成立一个行业协会”。《温州市行业协会管理办法》明确规定：“行业协会按行业成立，实行一业一会。”但这些法律法规都没有理顺“地、业、会”三者之间的关系，因而无法真正将“一业一会”、“一地一会”落实到位。
在行政区域与商会关系上，相关法律法规没有理顺“地”与“会”的关系。
在社团管理方面，我国实行“双重负责，分级管理”制度。“双重负责”是指社团的成立要先经过业务主管部门同意，再到民政部门登记；“分级管理”是指全国性社团由国家民政部门登记，地方性社团由县级以上各级政府民政部门登记。但“分级管理”并不意味着社团之间的隶属关系，只是表明社团的成员来源和活动范围。温州市、县两级行业协会的重叠较为普遍，多数市级行业协会都有对应的县级行业协会，甚至出现省、市、县三级行业协会。如在眼镜行业，有浙江省眼镜行业协会、温州市眼镜商会、鹿城区眼镜行业协会和瓯海区眼镜协会；在电气业，有浙江省电气行业协会、温州市电气行业协会和乐清市电气行业协会，而且这些协会都设在乐清市柳市镇。在异地温州商会中，也出现按照两类行政区域成立的温州商会。如在上海，除上海市温州商会外，还有两类温州商会：一类按温州行政区域划分，如上海市永嘉商会、上海市乐清商会等；另一类按上海行政区域划分，如上海市宝山区温州商会、上海市奉贤区温州商会等。
在行业分类与行业协会关系上，相关法律法规没有理顺“业”与“会”的关系。《温州市行业协会管理办法》规定：“依照本办法设立的行业协会，按照国家标准GB／T4754-94《国民经济行业分类与代码》规定，标明所属行业。”根据国家统计局《国民经济行业分类》，经济行业分为门类、大类、中类和小类。
门类包括农林牧副渔业、采矿业和制造业等，因涵盖范围过广，一般不会按门类设立行业协会。大、中、小三类都可能成为行业协会设立的依据，但三类之间是包含和被包含的关系，因而根据不同类别设立的行业协会在职能范围上可能是重叠的。就市级行业协会而言，通常是先按大类成立一个行业协会，然后再按小类或单一产品成立数量不等的行业协会。如在鞋革业，除鞋革行业协会外，还有鞋料、鞋机、鞋跟、皮革化工、合成革、革机布和皮碎等7家行业协会。在建筑业，除建筑行业协会外，还有建筑工程招标投标、建筑材料、建筑装饰和渣土处置等4家行业协会。在电气业，除电气行业协会外，还有漏电断路器、防爆电器和电能表等20多家行业协会。
“一业一会”、“一地一会”强调商会的代表性，但因受商会组织边界的约束，真正具有代表性的商会并不多。从温州情况来看，“一业多会”、“一地多会”更具有代表性。首先，“一业多会”、“一地多会”使中小企业有机会加入行业协会，有自己的利益代表。经济学中的俱乐部理论认为，自愿性的商会有其组织边界。温州商会的发展证明了这个结论，即行业协会的成员一般不超过400家，异地温州商会的成员一般不超过600家。当一个行业企业或异地温州企业超过上述相应数量时，就需要成立更多的商会。如乐清柳市电气业的规模企业有2000多家，但电气行业协会只有386个会员，其他企业只能加入一些更加专业化的行业协会。其次，“一业多会”、“一地多会”有助于矫正寡头化现象，提高行业协会的代表性。“一业多会”、“一地多会”使会员可以用脚投票，选择能够代表它们利益的行业协会。如某行业企业主要在瓯海区，原市级行业协会因寡头治理瘫痪后，一些企业家成立区级行业协会。区级行业协会实行民主治理，吸收原市级行业协会的会员加入，成功地替代市级行协会发挥治理功能。再次，“一业多会”的联合使行业协会更具有代表性。如温州市服装行业有企业2500多家，市服装商会的会员有1800多家，这一高比率的入会率在大行业中绝无仅有。温州市服装商会是一个联合会式的行业协会，下属6家行业协会。县级行业协会既可以作为市服装商会的一部分，又可以独立运行。双方之间不是隶属关系，而是合作关系。因此，温州市服装商会广泛的代表并非源自于“一业一会”，而是以“一业多会”为前提的。
我们在调研中发现，既有的行业协会和主管部门都反对“一业多会”，理由是会增加企业负担和使行业协会失去代表性。在此，我们来具体讨论一下这两个理由是否成立。首先，“一业多会”是否会增加企业负担？最近关于行业协会的报道出现“协会骚扰”一说。“协会骚扰”是指一些企业每年要付出大量资金与精力来应付各种协会，加入各种协会已经成为企业的负担。但是，这些骚扰企业的协会往往都有比较明显的官方背景，而并非真正的民间商会。“协会骚扰”实质上是一种权力骚扰，是政府部门谋求自肥的结果。对民间商会而言，没有权力背景，不可能强迫企业入会，吸引会员入会的手段是提高服务能力。企业自愿入会，是否加入、加入一个还是多个行业协会全凭自愿，企业自然会在投入和收益之间进行理性选择。其次，“一业多会”是否会使行业协会失去代表性？行业协会是否具有代表性，关键取决于行业协会对其会员的服务水平和业内企业以及人士的认同感，而非通过强制性手段实行“一业一会”，使行业协会获得惟一的合法性地位。如果行业协会没有给会员提供有效服务，那么即使强迫所有企业加入，也没有代表性。我们在调研中还发现，越是因为没有提供有效服务而得不到会员认同的行业协会，就越是要求强制企业入会，或要求取得企业开业资格审查权或年审权。一个典型的例子就是个体私营企业协会（简称个私协）。个私协挂靠工商局，辖区内的个体私营企业都是会员，在年审时都要交纳会费。个私协既没有民主机制，又没有为会员提供有效服务。它尽管具有行政、法律和政治的合法性，但没有社会合法性，而社会合法性恰恰是代表性的关键。可见，行业协会和主管部门对“一业多会”的否定，所体现的恰恰是既有行业协会追求垄断利益和政府部门利益最大化的意图。显然，上述两个理由是经不起推敲的。
