五、加强开发区（工业园区）法制建构
区域开发包含对某一规划中先行地区的综合开发，其中一个重要的内容是各类经济开发区、工业园区的建设。开发区在广义上讲，包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等特殊经济区域和政策区域。工业园区包括科技工业园区、特色工业园区、生态工业园区等。由于开发区、工业园区都是经过中央政府或地方政府严格审查批准建立的，其行政管理体制运行高效规范。加之，政府对开发区财政、信贷资金等方面实行优惠政策，使得开发区和工业园区基础设施先进，投资密度高，具有良好的科技创业和科技生产环境。开发区和工业园区在区域对外开放、吸引外资、促进区域经济发展方面，起到了窗口、示范、辐射和带动作用，在区域经济结构调整和产业结构调整方面起到了积极推动作用。在促进各类开发区、工业园区的发展过程中，最基本的要素是经济和技术，而经济和技术都离不开制度。在那些园区中，经济是市场经济，技术是高新技术，而无论市场经济还是高新技术，都总是同制度建置和运行紧密关联的。市场经济运行的各个基本环节，高新技术创造、转化、保障的大多数方面，都需要不同形式的法律、法规或其他法的形式予以调整。因此，开发区、工业园区的发展必须实现经济、技术和制度三方面的科学链接。就经济和技术对制度的需求方面而言，法律制度是主要制度，直接影响经济和技术发展的方方面面。注重法律制度的建构是开发区、工业园区发展的现实需要。各国成功的科技园区或工业园区，都是以有与其生存、发展和运行需要相适应的良好的制度环境，尤其是良好的法律制度环境或法治环境为前提条件的。美国、德国等欧美国家的园区是这样，日本、韩国、新加坡这些亚洲国家的园区也是这样。日本、韩国、新加坡在设立园区之前或设立园区的同时，就制定了园区建设和发展所需要的相关法律、法规。美国的硅谷，除了有支撑其市场经济体制运行的基本法律体系外，还通过大量判例法来规范当地市场主体所特有的经济行为。我国各开发区所在地的省大多都制定了“经济技术开发区管理条例”之类的法规。以天津市为例，天津经济技术开发区于1984年12月6日经国务院批准建立，是中国首批国家级开发区之一。次年7月，天津市第十届人大常委会第二十一次会议审议并通过了《天津经济技术开发区管理条例》、《天津经济技术开发区企业登记管理条例》、《天津经济技术开发区劳动管理规定》及《天津经济技术开发区土地管理规定》。这四个地方性法规，特别是第一个，确定了开发区管理机构的权限和地位、运行机制，在法律上赋予天津经济技术开发区省级经济管理权。这样的高授权，使得开发区管理机构能充分调配人员、财力、土地，并制定相关法规和区域政策，简化企业设立程序，节约交易费用和时间，减少协调信息的流量。由于法律法规、机构设置、政策安排等体制要素的影响，天津经济技术开发区因其发展速度快、体量大、服务环境到位、招商引资成功，而成为中国开发区的代表，是目前中国开发区中规模最大的一个。同样引人注目的《中关村科技园区条例》作为一个区域法，则侧重通过立法、政策和体制的创新，充分发挥立法与制度体系的引导和调控作用，在政府服务环境、企业设立注册、创业者和投资者的合法权益、风险投资、有限合作的企业组织形式、人才引进、反垄断、保护商业秘密和竞争限制、信用担保准备金制度和财政有限补偿、担保代偿损失制度、土地开发等方面有了许多新的创新，为中关村科技园区的建设发展构建了制度框架，为园区提供一个法治平台。
国际经验和我国开发区、园区的现实都表明，法律制度构建对于开发区和园区的建设和发展具重要意义。尤其是在知识经济时代，高新技术成为开发区、园区产业发展的主要内容，在促进园区高新技术发展过程中，“制度重于技术”已成为共识，开发区和园区对于法律制度的需求更显突出。通过法律制度来调整各类开发区和工业园区存在、运行和发展所面临的大量现实问题或事项，如园区的性质、范围、发展原则和发展重点、政府服务、环境建设、相关主体的权责关系、园区准入、国际合作、园区企业和创业者合法权益的保护等，通过制度层面的法律制度将开发区和工业园区的建设与管理纳入法制化、规范化的轨道。
六、提高欠发达地区的自我发展能力
区域开发的重要内容之一是对欠发达地区的开发，从国际开发欠发达地区的经验和教训来看，任何欠发达地区的贫困或落后的本质是发展能力的贫困而非收入贫困。发展能力贫困的直接根源是经济发展要素，如技术、人力、资金、产业等方面供给不足，因此，开发欠发达地区的关键在于提高其自我发展的能力。欠发达地区自我发展能力的提高受多种因素的影响。在这一过程中，要充分发挥法治对各类影响因素的推动作用，加大对经济发展要素的供给。
首先，对于欠发达地区的成功开发，往往伴随着对欠发达地区人力资源的有效开发和利用。一切开发活动和开发要素，都必须靠人去组织。决定欠发达地区开发成效的直接因素，是其拥有和能够利用的人力资源数量和质量。因此欠发达地区的开发过程也就是人力资源的开发和利用过程，需要加强对人力资源开发与积累、人才培养方面的立法。如美国制定了《人力训练与发展法》，大力开发人力资源，推行“人本”战略。美国政府不遗余力地向欠发达地区的教育注以巨额资金，着重提高劳动者素质。20世纪60年代，美国联邦政府将45%的教育经费拨给了人口不到全国三分之一的西南部地区，州政府每年财政支出的85%用于教育投资，特别是高等教育投资，这也为建立新的高科技中心奠定了基础。政府同时还实施了大量的职业培训计划，尤其是失业人口的再就业培训。为吸纳异地优秀人才，促进劳动力的转移，政府还发放了迁移费用补贴、住房补贴以及提供培训劳动力的条件等。日本在人力资源开发方面也是典范。为了实现政府发展教育的目标，日本从明治时代起就注重利用立法来规范国家和民众的相应职责。为了实现小学义务教育，日本明治5年（1872年）颁布了《学制》，随后又制定了一系列的配套教育法规，如1886年颁布的《小学校令》、《中学校令》、《帝国大学令》、《师范学校令》、《诸学校通则》等。这些法规有力地保障了日本早期教育体系的完善和发展。日本把发展教育作为经济振兴政策的重要环节，为教育发展赋予了明确的人力资源开发特征。1961年，日本开始实施《国民经济倍增计划》，提出要在10年中实现国民经济年增长7.2%、国民收入增加一倍的目标。其中，人才预测和教育培养都是该计划的主要内容。
其次，区域经济的增长和发展越来越离不开科学技术的进步。没有科技进步和科技创新相伴随的经济开发，必然是低层次、粗放式、非持续性的开发。多数取得开发成功的国家和地区，在开发过程中都非常注重科技进步的作用，采取各种有力措施推进欠发达地区的科技创新及其推广应用，依托科技创新改变经济增长方式和经济发展模式，促进区域开发和区域经济可持续发展。欠发达地区的开发过程，同时就是科技开发和创新的过程。因此，要健全科技法制，依法促进知识产权的开发、利用和保护，为技术创新、科技产业化和技术资本化创造良好的制度环境，为发展知识经济、促进区域科技创新提供有力的法律支持。
再次，欠发达地区自我发展能力的提高依赖于其产业结构的调整升级。区域特色的凸现和区域优势的发挥，最终都必须落实到具体的区域产业结构。正因为如此，实现成功开发的各国，无不重视区域主导产业的合理选择和大力培育，无不重视区域主导产业的及时调整和更新。以法国为例，东北部是法国最大的传统煤、钢生产基地，20世纪70年代相继爆发的“石油危机”和“钢铁危机”给法国东北老工业区带来沉重打击，地区“结构性危机”空前加剧，经济日益萎缩。法国政府不得不对东北老工业区实行“改造”和“重振”。根据1984年法国政府颁布的《工业结构改革方案》，涉及到煤、钢、造船等传统部门及14个“振兴极”，其中东北的洛林和诺尔·加莱等地区被列为重点改革区，其目标是实现老工业区“再工业化”，变传统的“单一”经济为“多元”经济结构。为了实现这一目标，政府注重加强宏观和微观上的指导和调节，还制定一系列的财税政策和各种补贴、奖励制度等，推进了老工业区的改造和重振。可见，利用法治的引导和促进作用，使区域提升产业等级、调整产业结构，变资源优势为经济优势，增强区域自我组织力和自我发展能力具有重要意义。
最后，开发和开放互动关系的形成，是欠发达地区开发得以成功的一条可能捷径。任何国家对其欠发达地区的经济开发，都不应该采取封闭的、孤立的模式进行。尤其在当代经济国际化迅猛发展的条件下，一国开发欠发达地区的过程，应该也必须是国际社会共同开发的过程。各级政府在开发欠发达地区的过程中的首要任务是完善开发环境，创造宏观环境，努力扩大区域的对外开放度，以使各地区能利用自己的力量来完成所面临的结构转换任务。政府应当把工作重点放在改善制度环境上，要减少审批事项，简化办事程序，强化服务意识，实行依法行政，严肃执行经济法规，以保障各种市场主体参与欠发达地区开发的权益，并诱导资金、技术、人才向欠发达地区流动。
§§§第三节 西部大开发的法治建设
西部大开发在我国促进区域协调发展的战略布局中占有突出地位。实施并坚持西部大开发，具有十分重大的经济意义和政治意义。加强法治建设是实现西部大开发的重要内容。
一、法治建设在西部大开发中的意义
1.加强法治建设是西部区域经济发展的内在需要
西部地区的自然条件、区位（处于国内运输网的末梢、国内大市场的边缘等）、历史基础和历史包袱（如“三线”建设时，工厂靠山进沟，社会负担沉重）等因素，使西部的市场主体和东部并非处于同一的起跑线上。实践表明，区域发展差异完全依靠市场机制的作用，在一定时期内不仅不会缩小，反而会扩大。其具体表现为两方面：一是人才、资金、能源、原材料的流出造成了欠发达地区因缺少人力、物力、财力而降低发展速度的“极化效应”；二是因发达地区经济实力增强导致资金、技术、设备向外扩散，从而促进了欠发达地区发展的“扩散效应”。在经济起飞时，强大的“极化效应”和弱小的“扩散效应”是区域经济发展不平衡的重要原因。如果单凭市场力量的作用而不进行政府干预，最后势必造成发达地区和不发达地区之间的差距越来越大。从世界各国解决区域差距问题的经验来看，中央政府在开发落后地区中的作用至关重要。美国中央政府采取了一系列经济、行政和法律手段，对产业结构和落后地区开发进行强有力的干预，以缩小与发达地区的差距；意大利、巴西等国中央政府规定在不发达地区投资可获优惠贷款和税收优惠等许多优惠措施。这些国家的共同点是通过规定优惠政策引导企业到落后地区投资，通过资金流入带动经济发展。因此，通过政府的调控手段，加大对我国西部地区的政策投入和资金投入显得尤为重要。这就要求通过法律制度的安排，引导国内外多种生产要素向西部大流动、大重组、大集中，加快西部各项基础设施建设，支持西部地区的生态环境的保护与建设，保证西部居民特别是农村居民的义务教育，加快西部地区人才的培养；以法治加快西部地区商品与要素市场体系的发育、市场规则的完善和市场秩序的建立，加快西部各级地方政府的职能转变，推动西部地区改革的步伐，增强西部地区的自组织、自发展的机制；以法治促进西部区域的技术创新、组织创新和管理创新，提升地区经济的竞争力。总之，通过制度安排与政策诱导，促进西部区域经济的发展。
2.加强法治建设是实施西部大开发战略特定历史条件的必然要求
首先，西部大开发是在市场经济条件下的大开发。我国西部大开发的过程，实际上是西部现有自然经济、半自然经济或农业经济走向市场经济的革命过程。通过这个过程，在西部必将由市场经济取代自然经济、半自然经济或农业经济，实现西部经济的市场化。它必须借助市场经济的舞台，通过市场经济的途径，运用市场经济的手段才能得以最有效的推行。就市场经济与法治之间的关系来说，市场经济本身就是法治经济，市场经济需要在法治条件下生成和发展起来。市场经济主体的法律地位需要法律的确认，市场经济的运行需要法律调整，市场经济的环境需要法治来营造，市场经济中的冲突也需要法治来解决。
