4.大力降低行政成本，建设“高效政府”
一个与社会主义市场经济相适应的现代政府，应该是一个高效的政府。政府的高效主要包括两方面的内容。一是政府管理的低成本。社会资源的有限性要求理性政府在实施各种行政行为时要考虑成本、收益问题，政府为社会提供的公共产品和为公民提供的服务，也应本着节约的原则，以最少的成本取得最大的收益。这既要体现在宏观立法方面的行政立法等行为上，也要体现在履行国家行政权力的公务员工作费用的合理配置上，坚决杜绝铺张浪费、“政绩工程”、“形象工程”等。二是政府管理的高效率。高效政府就是政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。行政机构的合理设置、管理程序的科学、管理活动的时效等因素，在影响政府管理效率的同时，也制约着行政成本的高低。必须增强成本意识和效率意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中，进一步减少行政层次，压缩审批事项，简化审批程序，加快政府提速，适应经济社会发展的需要。
5.健全监督制约机制，建设“廉洁政府”
政府公共权威的廉洁直接关系到社会政治的清明和治理状况的优劣。严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本，直接增加公共支出，浪费国家的钱财，打击投资者的信心，而且会破坏法治，腐蚀社会风气，败坏公共道德，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。法治与廉政是紧密联在一起的。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力，要求政府官员必须奉公守法，清明廉洁，不以手中的公共权力谋取个人私利，政府公职人员不以自己的职权寻求“租金”。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。建设法治政府，必须建立健全相应监督制约机制，使政府工作人员不会滥用手中的权力。
三、建设法治政府的具体途径
1.加强行政立法是建设法治政府的基本前提
依法行政，建设法治政府，首先要有法可依。行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最易滥用的一项国家权力。只有加强了行政立法工作，将政府行政管理行为纳入法制化、制度化轨道，才能有效地杜绝行政管理过程中的长官意志、无法可依、随意性强等现象。因此，加强法律制度建设是实现依法、有效治理的根本。对此，邓小平作了十分深刻而又精辟的阐述。1978年12月13日，他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：“为了保障民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人的话当作‘法’，不赞成领导人的讲话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着变。”在这里，邓小平对法治的主要内涵及其优于人治的特点作了独到的论述。1986年，他准确地指出：“要通过改革，处理好法治与人治的关系。”1992年，他在南巡讲话中又一次强调指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”在《邓小平文选》中，有十多次提到制度具有决定性的作用。这些制度既包括国家的根本政治制度和经济制度，又包括行政管理体制和各项具体制度。法律和制度是一个有机整体。政府的行政行为需要形成制度，制度又需要以法律的形式加以固定。正是按照这一立法思路，我国加快了行政立法的步伐。自改革开放以来，行政法成为发展最快的部门法之一，全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法规。20世纪80年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等行政法律，对行政机关的具体行政行为和抽象行政行为从实体上和程序上作了全面规定。例如，1999年4月29日全国人大常委会通过的《行政复议法》，首次将行政机关的抽象行政行为作为被审查的对象，解决了长期以来对“红头文件”监督十分薄弱的问题。十届全国人大常委会第四次会议审议通过的《行政许可法》，限制了政府规制的范围以及行政部门和地方的许可设定权力，确立了行政许可实施的公开原则和行政许可实施的具体程序，推进了政府行政许可行为的法制化、规范化，推进了我国建设法治政府的整个进程。但是，应该看到，我国的行政法制建设总体上比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。这主要表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，操作性不强；一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，并且没有顾及到侵害公民权利的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重影响了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。
加强制度建设，做好政府立法工作首先要处理好权力与权利的关系。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。法治政府的核心是规范行政权力，确保一切行政机关按照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。法律法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。法律法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享受的权利，并为保证其权利的实现提供相应的政策和措施，从而实现其权利与义务、权力与责任的统一。其次，要坚持法制统一。法治政府必须是法制统一的政府。一个法治国家，决不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁。为了克服部门保护主义和地方保护主义的弊害，保障法制统一和市场统一，必须严格按照法定的权限和程序建章立制。行政法规不得与宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触，不能政出多门，各自为政。再次，要逐步将目前的部门立法转向政府立法体制，使得为公共利益立法和制定实质正义的行政法有一套机制和平台。要把利益因素作为机制和制度设计的一项重要内容，使得行政执法的利益彻底与行政执法的活动“脱钩”，使利益因素不再影响和调整执法行为和过程。
2.实现职权法定是建设法治政府的核心
法治政府的核心是政府权力的组织与运行要受法律的制约，以法律来制约政府的行为，政府的侵权行为必须受法律的追究。法治政府要求行政机关的一切权力都是由法律确定，而不是本身所固有的。政府及政府各部门的职责权限范围、权力行使的方法和程序，都必须也只能由法律作出明确规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内履行职责，依法行政，否则就是越权行政、滥用职权，就是违法。因此，必须通过法律对政府及其各部门的职权、机构设置及行政机关行使行政权力的程序进行明确规定。对此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”邓小平具体分析了由于缺乏对行政机关的设置、职能、权限等方面的法律规范而产生的各种弊端。他指出，将应该交给政府的权力交给政府，应该交给社会的权力交给社会，应该交给企业的权力交给企业，应该交给群众团体的权力交给群众团体，通过“一定的规章”即法律制度来确定政府的职权范围。职权法定，对于市场经济条件下建设法治政府的指导意义尤为重大。市场经济是平等的所有者交换产权的一种关系，政府的作用只能是保障自主交易活动在有序的条件下进行，而不是政府过多过滥地用法律手段去干预一切经济活动。如果政府可以干预任何资源配置，统制所有的经济活动，在不受约束的行政权力面前，市场经济发展所需的自主经营、自负盈亏的经济主体将无处藏身，这样的市场经济绝不可能健康发展。因此，政府所采取的一切强制性行为，都必须由一稳定且持续的法律框架加以明确的规定，立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。政府对于属于市场的事情，应该充分放手交给市场。政府非依法律取得的权力都是无效的，法律未授予的权力，行政主体不得为之。
为了使法定职权得以实现，必须强化行政责任。“现在，各地的企事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题，就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”法律制度不健全，导致一些行政机关只享有权力，不承担责任。这既突出表现在立法中行政机关只要求设定权力，不注重设定责任，也突出表现在执法中行政机关只注重行使权力，不注重承担责任。所有这些严重地损害了政府的形象，也造成了行政道德失范，行政权力滥用。法治政府是责任政府，责任是法律制度的生命，没有法律责任的政府不是法治政府。这意味着行政机关必须承担其违法行政所必须承担的法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任。因此，必须进一步健全行政机关因违法失职、滥用职权、从事特定的合法行为损害公民和法人的合法权益而引起的行政行为被撤销、变更、责令重作、损害赔偿或补偿等方面法律责任制度。
3.提高行政效率是建设法治政府的重要目标
行政效率是政府管理的有效问题，它既是衡量政府职能的尺度，也是法治政府要实现的重要目标。邓小平深刻剖析了国家机构中存在的行政效率低下的现象，他在1980年明确指出，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告、批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”针对这种状况，邓小平指出，一定要建立和健全必要的规章制度，要有分工负责，要从上到下建立岗位责任制。这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖拉推诿，互相妨碍。“按照体制改革的要求，包括要有完备的规章制度、工作方法、领导方法，那就不是一次能够完成的，要建立很多规章制度。”我们要通过对政府运行机制、行政行为方式、原则和程序进行法制性的规范性约束，实现政府管理的高效化。
为了提高行政效率，除了建立健全一系列的法律法规、规章制度外，还必须加强行政效能监督。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”我们要加强对国家行政机关及其工作人员在公共行政管理活动中的行为、能力、效率、效果、效益等方面的评估和监督，以促进行政效率提高。目前，我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督，检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。必须坚持好这些监督制度，并进一步健全政府内部层级监督制度，即上级政府对下级政府，政府对所属各部门的行政系统内的层级监督。抓好内部层级监督主要是实行行政执法责任制、错案追究制、行政管理公示制、评议考核制度等制度，进一步完善和落实对规范性文件和重大具体行政行为的备案审查，及时纠正不适当的规范性文件和违法、不当的执法行为；使这些制度与政府系统内的其他监督制度，如监察、审计、财政等专项监督，共同有效地运作起来，充分发挥作用，促进依法行政；要对现行的复议制度、检举申述制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等，进行必需的改进和完善，尤其是要重视行政复议工作，加强行政复议机构和队伍建设，完善行政复议工作制度。
