国有资产以实物、货币和股权等多种形态存在，各种形态的资产之间能够进行动态地转换。从资产的使用途径及发挥的作用来看，国有资产又可以分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产和金融性国有资产四类。由于各类国有资产的功能定位及分布等方面存在差别，政府应对国有资产实行分类的专业管理。
一、国有资产的基本形态
国有资产的存在形态多种多样，主要可以划分为实物形态、货币形态和股权形态三种。
1.国有资产的实物形态
国有资产的实物形态是指以可以辨识的物质形态存在的国有资产。它主要包括全部资源性国有资产（如水资源、土地资源、森林资源、矿产资源等），行政事业性国有资产拥有的实物资产（如政府行政机关中的房屋、设备、办公设施等），国有独资企业中归属国家的实物资产（如房屋、机器设备、原材料、产成品等），以及国家投资建成的大量公共基础设施等。实物形态是国有资产最原始的形态，对实物资产的科学管理是国有资产管理工作的基础。
2.国有资产的货币形态
国有资产的货币形态是以货币、货币等价物及各类投资基金形态存在的国有资产。货币形态国有资产的数量可以直接反映出国有资产的存量和损益，是衡量其他类别国有资产的价值标准，也是考核国有资产是否流失的重要依据。同时，货币形态的国有资产易于计量，价值增减清晰，没有变现的损失和变现的时滞，是政府进行投资的首选工具，也是最方便快捷的工具。持有一定量的货币资产是政府有效调控宏观经济的重要保证。
3.国有资产的股权形态
国有资产的股权形态是随着国有企业股份制改革而大量出现的一种资产形态，其主要包括国有独资公司的股权和其他国家出资企业中的国有股权。其中，股权的持有方可以是政府部门或是政府授权的出资机构，也可以是行政事业单位等。国有股特别是国有控股公司和国有参股公司中的国有股是政府引导社会资本的重要工具。
国有资产的三种形态不是绝对的，各种形态之间可以进行转换，如股权形态的国有资产可以通过变现和再投资形成新的实物资产或股权资产，实物形态的国有资产通过变现或者评估作价投资形成新的股权资产等。一般来说，货币形态是各类国有资产进行形态转变的中介，但并不绝对。三种形态的国有资产作用互补，丰富了国有资产管理的内容，也给国家宏观调控提供了更多的调控工具。
二、国有资产的分类管理
中国国有资产规模庞大，分布领域广泛，这些特点使得统一管理各类国有资产存在实际困难。目前，政府由不同的职能部门分别对各类国有资产实行分类的专业管理。
1.国有资产的基本分类
国有资产主要分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产和金融性国有资产。这四种类别的国有资产有着不同的属性和特点，因此在国民经济中发挥着不同的作用。
（1）经营性国有资产。经营性国有资产是指政府投入到社会生产领域从事生产经营活动、以盈利为主要目的的国有资产。经营性国有资产主要包括国家对企业以各种形式投入形成的权益、国家出资企业由各种投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。作为国有资产中最重要的一部分，经营性国有资产主要有以下一些特点：数量庞大，从改革开放初期的绝对控制到目前的三分天下有其一，经营性国有资产庞大的规模决定了它对国民经济有着举足轻重的影响；分布广泛，经营性国有资产不仅大量分布于竞争性行业领域，还大量存在于非竞争性行业和市场失灵领域，特别是涉及垄断、国家安全和公共产品（准）提供的相关领域；兼具多重目标，由于其分布领域广泛，经营性国有资产的运营目标也不是单一的，除了保值增值和追求利润之外，它还必须服从政府的政策安排，满足社会公共需要和政治需要。在公共目标和盈利目标发生冲突时，盈利目标必须服从公共目标；质量较高，对其他非国有经济产生较强的扩散作用和引导作用。由于经营性国有资产的载体、国有企业的特殊地位以及其在规模、人才和政策等方面的优势，使其更有实力进行技术研发和国际合作，所以许多国有企业处于同行业的领先地位。这种领先的结果是企业的先进技术通过产业链对上下游相关企业进行扩散，最终实现国民经济整体技术水平的提升。
（2）行政事业性国有资产。行政事业性国有资产是指各级政府以实物划拨和经费等形式投入形成的被行政事业单位占有的归国家所有的资产，以及行政事业单位本身按照国家政策规定，通过使用国有资产实现收入而形成归国家所有的资产。行政事业性国有资产主要分为以下五类：①党政机关占用和使用的国有资产。即各级政府权力机关、政府机关、政治协商会议机关、人民法院、检察院和党派等组织机构占有和使用的国有资产，包括固定资产、现金、银行存款、有价证券、暂付款、库存材料等。②事业单位占用和使用的国有资产。中国的事业单位是指由在政府人事部门核准设立并进行政策管理的事业机构，以及在政府民政部门登记管理的大部分社团组织所组成。它主要包括各类由国家及全民所有制单位举办的事业单位，各类行政事业单位附属营业单位，即经工商行政管理机关核准设立、领取了《营业执照》但不具备企业法人资格，不能独立承担民事责任的营业单位。事业单位占有和使用的国有资产有流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。③军队占用和使用的国有资产。2004年，总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部联合颁发的《军队国有资产管理规定》指出，凡属于国家所有，由军队依法占有、使用、管理的货币资金、武器装备、房地产、设施设备、物资器材、科研成果和其他财产及权利，无论是机关、部队和事业单位占有、使用、管理的行政事业性资产，还是军队企业和实行企业化管理的事业单位占有、使用、管理的经营性资产，都在军队国有资产管理的范围之内。④政府驻外机构占用和使用的国有资产。是指各类行政事业单位开办的境外机构［如使（领）馆、商经处、文化处、代表处、记者站等］所占有和使用的国有资产。⑤社团及非政府组织占用和使用的国有资产。是指依托政府的各类社团（如全国妇联、团中央和贸促会）和非政府组织（如志愿组织和慈善组织）占有和使用的国有资产。行政事业性国有资产一般不直接创造物质财富，不以盈利为目的。即使部分单位实行收费制，收入也一般用于弥补运行成本，大多数单位需要政府的财政资金进行补贴。中国行政事业性国有资产数量庞大，分布广泛，资产规模参差不齐。它是国家机器正常运转、保证国家提供公共产品和公共服务的物质载体。
行政事业性国有资产从形成过程、规模大小和发挥作用的领域来看，具有以下特点：首先，高度分散而且单位平均占用数额较小，单位之间持有的资产量差异较大。一些单位如医院、高校等占有数以亿计的资产，而更多的社会团体、事业单位几乎没有资产，这种差异使其在管理上必然需要制定不同的规章制度，目前大一统的管理模式带来了很多隐患。其次，行政事业性国有资产流动性较差。行政事业性国有资产大多为房屋设施类固定资产，这些资产的属性决定了其流动性较差。而且，鉴于中央和地方之间以及不同部门之间条块分割的影响，不同的资产使用单位和机构之间无法进行资产的合理配置和高效划转，一些单位出现闲置资产或是拥有富余资产，没有相应的机制将资产调剂到其他部门，由此产生了资产的低效使用和浪费现象。最后，对行政事业性国有资产的占用比较随意，缺乏基本的效用评价考核。随着财政收入增加，对行政事业性开支的拨款也相应地逐年增加，一些机构或单位直接占用国家资源日渐增多，行政事业国有资产规模的扩大是基本趋势。但是，资产规模的扩大并不说明资产的使用效率在提高，更不能说明资产的管理水平在提高。事实往往是占有资产越多的机构或单位，工作人员个人收入及福利越好，机构或单位之间相互攀比和仿效。因为缺乏行政事业性国有资产的基本效用评价标准，人均占有资产数额多的机构或单位，往往不一定能更好地履行职能或向社会提供更多更好的公共产品（服务）。
（3）资源性国有资产。资源性国有资产是指相关法律所规定的归国家所有的满足资产属性的自然资源。在一定的技术水平下，这些自然资源通过开采开发，可以给所有者带来经济利益。目前资源性国有资产主要包括：国土资源、森林资源、矿产资源、水资源、海洋资源、草原资源和土地资源等，这部分国有资产具有资源和资产两种属性。
资源性国有资产主要具有以下特点：首先，资源性国有资产涉及多种自然资源。矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和城市的土地等自然资源，都在其范围内。从这个定义可以看出，其存在的领域非常广泛，几乎是“普天之下莫非资源性国有资产”。其次，资源性国有资产总量较大，但人均水平较低。中国许多自然资源总量位居世界前列（如土地、水、煤等），但是由于人口基数庞大，中国的人均资源占有量远远低于世界平均水平。且由于资源开采和使用过程中，人为的浪费和乱采滥伐现象严重，资源的供给问题已成为制约中国经济发展的重要问题。再次，资源性国有资产中很大一部分属于不可再生资源。这种特性使之随着时间的推进，价值不断提升。最后，资源性国有资产不仅具有经济价值，更具有重要的社会价值。它不仅是经济发展的重要原料，更是人类生存的环境基础。所以在开采利用资源性国有资产时，不仅要计量其在市场上的交易价值，还应估算开采使用后对生态环境的影响成本。只有通过这样综合的考核，才可能实现资源性国有资产的价值最大化。
（4）金融性国有资产。金融性国有资产是在金融领域从事经营活动的归国家所有的资产，主要包括国家对金融类企业以各种形式投入形成的权益、国家出资金融企业通过各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。金融性国有资产以国家独资和控股金融机构为主要载体，广泛分布在国有银行、证券公司、信用担保公司、保险公司等。
金融性国有资产除了具有经营性国有资产的一般特点外，它还具有一些特殊性：首先，金融性国有资产的质量直接关系到国有经济的运行效率。现代市场经济活动离不开金融机构的中介服务，一个运行良好的金融体系，如美国、欧洲等发达国家的金融体系，可以为整个社会提供高质量和便捷的服务，实现社会资本的快速流动。而不成熟的金融体系则可能阻碍社会资本的正常流动，延缓经济的发展。其次，金融性国有资产的质量关系到国家的经济安全。现代意义上的国家安全已经远远超越了传统的国防安全这一层含义，金融资产的所有权归属往往关系到国家安全，不容忽视。一个国家如果没有自有的优质金融资产，没有相对独立的金融体系，就会在经济上受制于人，经济发展的成果也容易被他国窃取。因此，管理好金融性国有资产，在保证数量规模的同时，提高这部分资产的质量，其意义和影响是深远的。
2.政府各职能部门分别对各类国有资产实行专业管理
专业管理是对国有资产进行科学管理的基础。目前，国家设立专门的国资管理机构代表国家履行出资人职责，管理经营性国有资产，实现保值增值和社会公共目标；行政事业性国有资产则由财政部门和相关主管部门对其进行管理，提高资产的使用效率，避免或减少国有资产的浪费和流失；金融性国有资产关系重大，由多个部门各司其职进行分类专业的管理，保障其运行的平稳和高效；资源性国有资产一般由其主管部门进行专业管理，以减少自然资源的流失，实现这部分资产的社会价值和经济价值。
（1）国资管理机构对经营性国有资产实行专业管理。经营性国有资产管理体制改革是整个国有资产管理体制改革的重点和核心，在各类国有资产管理体制改革中，其改革次数最多、力度最大、波及的范围最广。1988年，国家成立了归口财政部管理的国家国有资产管理局（以下简称“国资局”），对境内外全部国有资产行使管理职能，重点管理企业国有资产。由于管理过程中，存在管资产和管人的分离，国资局很难将“国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资收益权、资产处置权”统一起来。因此，国资局在1998年被正式撤销，职能主要并入财政部。随后，经营性国有资产管理进入多部门多头管理阶段。直到2003年，国务院在党的十六大思想指导下，将各部门的国有资产管理职能整合起来，设立国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），代表中央政府（国务院）履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。同时，进一步确定关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。
国资委及各级国资管理机构的设立从根本上改变了过去的政资不分。经过几年的努力探索，中央和地方各级国资管理机构对国家出资企业的监督管理成效显著：企业改革和重组进程加速，企业盈利能力大幅提高；国有资本经营预算开始试行并不断推开，逐步实现国有资本的收益上缴等，这些工作基本实现履行出资人职责和进行专业管理的目标。下一步国资管理机构应将实现宏观目标和进行国有资本管理结合起来，在推动国有经济布局和结构调整的同时，进一步提高经营性国有资产的盈利能力。同时，鉴于地方各级国资管理机构的监管水平参差不齐，要加强中央国资委对地方国资管理机构的指导，帮助地方完善经营性国有资产管理体制，推动地方国有企业的改革。
（2）财政部门对行政事业性国有资产实行专业管理。行政事业性国有资产是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础，这部分资产本身不具有保值增值属性。行政事业性国有资产管理水平代表了政府的执政能力和资产使用效率，具有重要的示范效用。目前，依据2006年财政部颁布的相关规定：各级财政部门是政府负责行政单位和事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理。各行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其中，事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。
目前，行政事业性国有资产管理体制在中央和地方并没有实现统一。在中央层面，2008年，国务院颁布文件规定中央行政事业单位国有资产管理的职能分工：财政部负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，并负责组织实施和监督检查。国务院机关事务管理局负责中央行政事业单位（即国务院各部门、各直属事业单位、最高人民法院、最高人民检察院、行政经费在国务院系统的人民团体）机关和机关服务中心等的国有资产管理，承担产权登记、清查登记、资产处置工作，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受财政部的指导和监督检查。中央行政事业单位按规定负责所属事业单位及派出机构的国有资产管理。从地方层级来看，行政事业性国有资产管理在各地尚未统一，一些地方委托政府财政部门进行管理，一些地方委托国资管理机构进行管理，各地区之间管理主体不统一，在管理主体内部往往缺乏对口机构和人员进行专职管理。这种不统一的现状，一方面是由于各地的行政事业性国有资产的分布及规模不一，各地的改革进程不同步，另一方面也体现了地方特点，地方政府可以因地制宜地进行有效管理。但是，从长远来看，统一的管理模式可以减少管理中的不规范行为，减少缺位越位现象，形成有效的监督机制，减少资产的制度性流失。
进一步深化行政性国有资产管理体制改革，可以建立中央政府、省（直辖市）级政府、地（市）级政府、县（区）级政府的四级次行政事业性国有资产管理体制，以保证财权与事权、公共管理职能的统一。在具体的机构设置中，可考虑在同一政府级次中，负责资产管理的行政机构与管理部门分离，在财政部门设立专门从事行政事业性国有资产管理的行政机构，如行政事业性资产管理局或管理处，财政部门以外组建两个负责行政事业性国有资产管理的专业管理部门，分别行使行政性资产、事业性资产的具体管理职能。通过这样的改革，实现管理权责的统一，提高这部分资产的使用效率。
（3）资源性国有资产由多个行政职能部门分别管理。资源性国有资产分布广泛，规模较大。长期以来，中国资源性国有资产管理体制是条条和块块并存的模式。中央统一所有，中央和地方政府分级管理，管理职能分散在多个部门中，如环境保护部、水利部、国土资源部、农业部、林业局、能源局、旅游局、海洋局等十几个相关的部局。这种管理体制与大多数国家的资源性资产管理体制类似，但中国的资源性资产管理体制的复杂性源于其产权的复杂性，即中国的全民所有导致了所有者的实际缺位，而多部门管理容易引发部门之间的利益冲突。此外，中央将管理权限下放到资源所有地的地方政府，委托地方政府进行管理，这又进一步引发了地方利益和中央利益的冲突。资源性国有资产缺乏统一的规划和管理，滥采滥批自然资源的现象非常严重。
对现行的管理体制进行改革，可以考虑从中央政府层面建立专职机构进行统一的管理。机构从产权管理的角度出发，进行产权界定、产权登记和有偿使用（占用、开发）等基础工作。同时，机构要立足于国家的可持续发展和各地区的协调发展，对各类资源进行统一的规划和使用。在落实责任主体的同时，减少资源性国有资产的流失，实现资产的社会价值和经济价值。
（4）包括财政部门在内的多个部门对金融性国有资产实行共同管理。目前，金融性国有资产管理仍处于多部门管理的状态中，财政部、中国人民银行、行业协会（银监会、保监会、证监会）和组织部、中央汇金投资有限责任公司等多方进行管理，管理中职能交叉现象严重，权责利没有明确。这种多头管理的现状，一方面是由于中国金融业实行分业经营，证券业、商业银行业和保险业等各成体系，独立经营，管理体系也因此相对独立；另一方面，国家在进行金融体制改革过程中，存在着多部门的利益纷争，导致了管人、管事、管资产的责任割裂。
金融性国有资产的管理好坏关系到国家的经济安全地位，所以在管理体制上也有其特殊性。金融性国有资产的出资人是国家，应该由政府授权的管理机构代表国家履行出资人职责，保证这部分资产的安全和职能的发挥。管理机构主要负责制定资产管理条例和财务条例，负责产权登记、产权界定、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础工作，负责审查年度预决算等。同时，管理机构应该享有相应的人事任免权，特别是在国有独资金融企业和国有独资金融公司中，必须把“管人和管事、管资产”相结合，才能够有效地进行资产管理。同时，国家成立的三会（银监会、保监会、证监会）作为行业主管机构配合管理机构进行资产管理，主要在管理条例的编订等方面给予行业技术指导，同时用行业规范来约束和监督市场主体的经济行为。
