国有资本预算可以先从国有资本经营预算试点开始，但是，这并不意味着国有资本经营预算可以替代国有资本变现预算。各级政府在推进国有资本预算体系建立中，既要关注国有资本经营预算，也要重视国有资本变现预算，只有建立起国有资本变现预算与经营预算组成的国有资本预算体系，才能真正提高国有资产的管理水平，并推动国有资本发挥比国有资产保值增值更大的作用。如果只搞国有资本经营预算或长期实施国有资本经营预算，就无法充分发挥国有资本预算的作用，更不可能构建科学合理的政府预算框架。因此，深化国有资产管理体制改革应着眼于国有资本变现预算与国有资本经营预算的同步推进。
一、国有资本经营预算仅是国有资本预算的一个组成部分
国有资本经营预算有利于国有资产保值增值，但是，在微观的国有企业或国有控股公司层次的保值增值经营，必须服从宏观层面政府调控的要求。国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段应该在加快经济结构调整与产业技术升级方面发挥更大作用。因此，要通过国有资本预算有步骤有计划地实现某些行业、某些领域国有资本的变现退出，建立国有资本变现预算与国有资本经营预算相结合的预算体系。
1.国有资本经营预算不能替代国有资本变现预算
深化国有资产管理体制改革，不仅仅是为了保值增值，更重要的是推动经济结构调整与产业技术升级。着眼于企业或公司微观层次而实施国有资本经营预算有利于实现国有资产保值增值；着眼于政府调控宏观层面而实施国有资本变现预算有利于推动经济结构调整与产业技术升级。不能反对国有资本经营预算，但是要坚决反对以国有资本经营预算替代国有资本变现预算。如果以国有资产保值增值的理由否认国有资本变现预算，或者给国有资本变现退出扣上国有资产流失的帽子，会使国有资产管理体制与国有企业产权制度改革背离中共十六大及十六届三中全会确定的目标。构建国有资本预算体系，既要搞国有资本经营预算，也要搞国有资本变现预算。如果从经济结构调整和产业技术升级的要求看，国有资本变现预算更紧迫更重要。
2.构建国有资本变现预算和国有资本经营预算
相结合的国有资本预算体系国有资产管理体制改革的深化要求实施国有资本预算，国有资本预算应该包括国有资本变现预算和国有资本经营预算。国有资本变现预算是5～10年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期预算要服从中长期预算。经济结构调整政策已经实施多年，但是至今还没有明确国有资本在未来5～10年的变现退出额。经济结构调整有计划有步骤地推进要求实施国有资本的中长期变现预算；和谐社会的构建目标要求人大与政府清楚地知道未来5～10年可以有多少变现退出的国有资本用于弥补公共财政缺口和社保基金缺口。国有资本（资产）取之于民，用之于民，在目前社保基金缺口越来越大的现实条件下，要求实施国有资本变现预算弥补社保基金缺口。因此，国有资本预算应该着力抓国有资本变现预算这个重点与难点，同时兼顾国有资本经营预算，从而构建起国有资本变现预算和国有资本经营预算相结合的预算体系。
二、经济结构调整与构建和谐社会要求实施国有资本变现预算
国有资本经营预算更多地体现了国有资产管理在微观层次上的要求，但是，无法解决国有资产管理宏观层面的问题。无论是经济结构的根本性调整，还是构建和谐社会目标的实现，都要求实施国有资本变现预算。国有资本预算体系建立的重点和难点是国有资本变现预算，只有抓住这个重点和难点，才能把国有资本预算转变为政府宏观调控的一种衍生手段，推动国有资产管理体制改革的进一步深化。从1978 年改革开放以来的几轮国有企业改制看，国有资本退出尤其是大型国企的国有资本退出仍然十分艰难。只有推动与实施国有资本变现预算，才能向社会公示国有资本退出的具体目标与具体要求，实现真正意义上的经济结构调整。
1.国有资本在经济结构调整中的“有进有退”应该更强调退出经济结构调整及产业技术升级决定了国有资本必须要从某些产业、领域退出，但是，在国有资本退出中，受到了员工安置、国有资产变现定价、主管部门权力减小等各种因素的制约。相比较而言，地方国有企业要比中央国有企业的国有资本变现退出容易，小国有企业比大中型国有企业的国有资本变现退出容易。但是，对经济结构调整影响较大的是中央大中型国有企业。从2003年5月～2006年12月，中央企业从188家缩减到158家，但是，减少的30家是通过划转合并、托管而完成的。从中央政府国有资产的总量及在各产业、各领域的分布来看，没有变化即没有实质上的国有资本退出。分析没有退出的原因，是因为没有明确的经济结构调整规划与国有资本变现的预算。国有资本预算作为政府宏观调控的一种衍生手段，在经济结构调整中通过国有资本变现预算发挥作用。在“有进有退”的国有经济布局调整中，如果没有国有资本预算尤其是国有资本变现预算的约束，国有资本只能是“进”，而且这种“进”是以把企业做大、实现国有资产保值增值为借口。国有资本只“进”不“退”，往往是为少数人带来政绩，但是在无限进入中所造成的损失，没有具体的人去承担责任。国有资本的只“进”不“退”，造成的是两种损失：一种是某些国有集团盲目做大以后的亏损甚至资不抵债，三九医药集团案例在158家中央国有企业中绝不可能只发生一次；另一种是国有集团依托垄断、半垄断及各种行政关系在某些产业、领域进行不公平竞争，这些国有集团虽然获取了很高的利润，却降低了全社会的资源配置效率。为了改变国有资本“有进有退”过程中的退出不足、进入有误的现象，必须尽快实施国有资本变现预算。需要强调指出的是，国有资本变现预算不能仅仅要求业绩不好、亏损的国有企业实现退出，要根据国有经济布局调整与经济结构调整的实际需要决定哪类企业、哪些企业应该退出，即使这些企业业绩很好，也应该执行国有资本变现预算，坚决实现这些企业的国有资本退出。
2.构建和谐社会目标要求国有资本发挥比保值增值更大的作用构建和谐社会可以让社会公众尤其是社会下层的普通百姓更好地分享生产力发展和改革开放的成果。国有资产管理体制改革的深化，必须围绕与服务于构建和谐社会目标而推进。实施国有资本变现预算，抓住国有资本变现预算这个重点与难点，突破了国有资产管理以国有资产保值增值为主要任务的思维束缚，把国有资本预算当作政府宏观调控的衍生手段，让国有资本发挥比保值增值更大的作用。因此，必须把国有资本预算提高到政府宏观调控的高度，通过国有资本的中长期变现预算，弥补公共财政与社保基金缺口。与保值增值相比，国有资本变现后用于弥补公共财政尤其是社保基金缺口，可以强化与放大社保体系的承载能力，有效维护社会稳定。
三、国有资本预算必须支持国有企业的产权制度改革
深化国有资产管理体制改革，是为了推动和加快国有企业产权制度改革。构建国有资本变现预算与国有资本经营预算相结合的体系，通过国有资本预算明确未来几年国有资本退出的数额及弥补公共财政与社保基金缺口的数额，可以强化全社会关于国有企业产权制度改革的信心，加快国有企业转变为规范的股份制公司的步伐。
1.坚定以股份制替代国有企业的改革方向
国有企业的股份制改革是为了建设现代企业制度，而现代企业制度以现代产权制度为基础。与现代企业相对应的现代产权制度强调四个方面的内容：①产权是高度清晰的；②产权结构是高度合理的；③产权及产权信用是可交易的；④产权是可以证券化的。建立现代企业制度，首先应该建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。因此，应该把推进国有企业的全面改制提升到建立现代企业制度的高度去认识，国企改制不是权宜之计，不是简单地做大国有资产。社会主义市场经济的发展及公平竞争秩序的维护，要求用股份制这样一种新的企业组织形式来替代国有企业。随着计划经济向市场经济的根本性转变，国有企业的历史使命已经完成，绝大多数国有企业要改制为规范的股份制公司。与此相适应，国有资本预算只有从国有资本变现预算着手，才能把国有企业全面改制的政策规定转变为具体要求，坚定以股份制替代国有企业的改革方向。如果把国有资本预算等同于或简化为国有资本经营预算，片面强调国有资产保值增值，容易使国有企业的主管部门及国有企业的经营者与员工误认为国企改制政策发生了变化，使国有企业产权制度改革偏离中共十六大及十六届三中全会确定的目标。
2.明确股份制是公有制主要实现形式的改革目标
用股份制全面替代国有企业，不仅是为了建立现代企业制度，而且是为了进一步强化社会主义公有制的基础。中共十六届三中全会明确要求“使股份制成为公有制的主要实现形式”，明确了国有企业改革的目标。国有资本从国有企业退出，把国有企业转变为投资主体多元化的股份制公司，不会弱化社会主义公有制的基础。在计划经济条件下，国有企业是公有制的主要实现形式；在市场经济条件下，股份制是公有制的主要实现形式。推进国有企业全面改制，用股份制替代国有企业，不仅是壮大社会主义公有制的要求，而且也是实施国有资本预算的基础和条件。如果各级国资管理部门管理的都是国有企业，就不需要实施国有资本预算，只要搞国有资产统计就可以。尤其是国有资本预算中的国有资本经营预算，更要求以国有股的价值变化作为预算基础。在某种意义上说，只有先把绝大多数企业改制成股份制公司，才能实施国有资本预算。
