放开对地方政府发债行为的限制，使地方政府在理财方面具备了更大的自主性和积极性，然而激励与约束从来都是一个事物的两个方面，地方政府的发债行为必须得到有效的制约和限制，防止出现滥用发债权力、透支政府信用的短期行为。限制地方政府发债行为的一个重要方面，就是要严格控制地方债券的发行规模，鉴于地方债券的还本付息只能以财政收入和国有资本经营收入为基础，地方债券的发行规模必须与财政预期收入和国有资本预期收益相适应，从而使政府的信用风险保持在可控范围内。
一、中长期地方债券的发行规模要以财政收入预期增长为主要依据地方政府国有资本经营预算尚处于编制的试点阶段，考虑到利益格局调整的渐进性，政府在短期内还不可能从国有资本收益中大规模提取资金，因此，地方政府的主要收入来源仍然是以税收为主的财政收入，与此相适应，地方债券的发行规模也应以财政收入的预期增长为主要依据。
1.地方财政收入稳定增长是发行中长期地方债券的基石
地方政府发行中长期债券，是以按期还本付息为条件向公众募集资金，为保证政府偿债责任的如期履行，发行地方债券必须以能够取得相当数额的未来收入为基础。
第一，以财政收入预期增长作为发债基础符合公共产品供给理论。地方财政发行中长期债券，其主要目的是解决地方性公共产品供给不足的问题，发行中长期债券所募集的资金，应该主要用于扩大公共产品的供给。按照公共产品的供给理论，政府提供公共产品具有两个特点：一是公众一般不需要支付任何费用就可以享受公共产品带来的福利；二是公共产品可以被特定范围内的公众无差别地使用。与公共产品的特点相对应，提供公共产品的资金来源也具有两个特点：一是具有非直接偿还性；二是具有征收的普遍性和公平性，符合这两项特征的只有以税收为主的财政收入。从西方国家的实践经验来看，无论是以财政现有财力提供公共产品，还是通过发行债券预支未来财力提供公共产品，其最主要的供给基础都是税收等财政收入。
第二，以财政收入预期增长作为发债基础符合地方政府理财实践。地方政府通过发行债券募集资金，意味着未来特定时期内财政支出的刚性增长，按照收支对应的基本理财原则，刚性的支出增长必须与可控的收入增长相对应。从我国目前的经济发展实践来看，由于国民经济已经实现了相当长时期的较快增长，并且在可以预见的一段时期内仍将保持这一态势，以财政收入的预期增长作为发行地方债券的基础是可靠的、稳健的政策选择，只要债券发行规模控制在一定范围内，其带来的财政支出压力是可以化解的。需要着重指出的是，由于我国财政管理体制的规范程度尚未达到西方先进国家的水平，在确定以财政收入预期增长作为发债基础这一指导思想时，要把握好地方财政收入的口径。我国目前还存在各种形式的预算外资金和体制外资金，这些资金虽然从理论上讲也属于财政性资金，但由于其支配和使用在相当程度上脱离了地方财政的监管，因而不适于作为地方债券的发行基础。地方政府在测算债券的偿还能力时，要遵循稳健原则，把上述资金从计算范围内剔除，防止过高估计偿债能力。
2.以财政预算增收额度为基础编制地债发行的中长期预算
在明确了以地方财政收入预期增长作为地方债券发行基础的思路之后，还要通过规范化的制度设计，使这一指导思想在财政实践中得以有效贯彻。具体而言，就是要把地方债券发行纳入预算管理，以财政预算增收额度为基础编制地债发行的中长期预算。
第一，根据财政预算增收额度确定地债发行中长期预算的上限额度。地方债券所筹集的资金，大部分都用于支持地方性的大型基础设施建设项目，这些项目建设周期比较长，其产生的资金需求往往是跨年度的，要使这些项目不至于因为资金供应链条中断而停工甚至下马，地方债券的发行就必须保持连续性。与此相适应，编制地方债券发行预算要摆脱以年度为周期的习惯做法，在中长期内进行统筹规划。鉴于地方政府的风险防范意识和防范能力还有待提高，在确定中长期地方债券的发行预算额度时，不能抱着项目缺口有多大、债券就发行多少的态度，盲目扩大发行规模，而应该遵循以收入定规模的谨慎原则，把中长期地方债券的发行规模控制在同期财政预算增收额度之内。可以说，财政预算的增收额度是债券发行的警戒线，超出这个警戒线，地方财政的风险就难以控制，地方财政的可持续发展就要受到威胁。另外，在实际工作中，财政预算增收不可能全部用于支持债券发行，预算编制部门还要根据具体情况对预算增收额度做出必要的扣除，以应对可预期和不可预期的支出增长，如公务员加薪、办公经费增长以及救灾等紧急支出增加等。在进行这样的扣除之后，才能最终确定地方债券的实际可发行额度。
第二，结合地方发展规划把中长期预算分解为年度预算。强调地方债券发行的中长期规划，与编制年度债券发行预算并不冲突，在确定中长期债券发行额度之后，还要把中长期预算分解为年度预算，这既是细化预算、提高预算可操作性的需要，也是与当前预算编制周期相衔接的需要。把中长期预算分解为年度预算，要避免把发行总预算额度平均分配到各个预算年度的简单做法。在分解预算过程中，至少要考虑两个方面的因素：一是要结合地方的发展建设规划。不同的项目，其建设进度是不同的，由此而产生的资金需求也不可能在建设周期内均衡分布，预算编制部门要与相关部门进行有效沟通，根据建设进度确定债券的年度发行规模，在资金需求集中的年度要保证供应，在资金需求量较小的年度要避免过度发债，防止造成资金闲置和浪费。二是要结合地方财政的实际收入水平。如果地方财政收入由于经济增长加快或征管水平提高等因素而实现较大幅度的超预算增长，则要相应调减下一年度的债券发行预算额度。
二、中长期地方债券的发行规模要以国有资本预期收益为重要参照以财政预期增收额度作为地方债券发行规模的上限约束，有助于明确财政收入与公共产品供给的对应关系，使地方政府拥有可靠的还本付息资金来源，控制债券发行带来的财政风险。但是，在编制地方国有资本经营预算的背景下，这一原则不应该被机械地执行，中长期地方债券的发行还要以国有资本预期收益作为重要参照。
1.国有资本经营预算加大了中长期地方债券的发行弹性
国有资本经营预算的编制，使地方政府的资金来源更加多元化，可支配财力更加充足，从而使地方债券的发行基础更加巩固。在地方国有资本的数额比较大，预期盈利水平比较高的情况下，地方中长期债券的发行额度可以适度调高。
第一，国有资本经营预算提高了地方政府的预期偿债能力。在原有国有资产管理体制下，地方虽然拥有本级国有资本的管理权，但国有资本对地方财政的贡献能力是十分有限的。一方面，作为国有资本的主要载体，国有企业和国有独资公司的税后利润一般不上缴财政，而是作为国家的再投资留在原企业。另一方面，在国有企业没有完成改组改制的情况下，国有企业承担了过多的人员包袱和社会职能，其资本增值能力较弱甚至难以保值，往往需要借助财政补贴才能维持运转，更不可能向财政上缴收益。随着地方国有资本纳入预算管理和国有企业改革的逐步到位，这两方面的制约因素已经逐渐消除，地方政府作为产权持有者，除依法向国有企业征税外，还可以从税后利润中提取一定比例（从目前各地试点情况来看，一般在20%左右）作为预算收入，国有企业（国有参股、控股公司）的盈利水平也在不断提高。地方政府在以税收为主的传统收入之外，又开辟了新的资金来源渠道，其财政基础更加稳固，对地方债券的偿付能力也因而得到增强。
第二，国有资本经营预算的部分收入可用于地方债券的偿还。国有资本经营预算与公共财政预算作为地方政府复式预算体系相对独立的组成部分，其资金的收入来源性质不同，支出的主要领域也不同，其中国有资本经营预算的主要使命应该是支持国有资本运营和增值。但是，强调国有资本经营预算的相对独立性和资金运用的定向性，并不是要人为地把地方财力肢解为互不相干的两个独立部分，国有资本经营预算收入在满足本级国有资本发展需要之后，其结余部分可以用于地方债券的偿还。在政策实践中，要反对两种倾向：一是忽视国有资本经营预算的相对独立性，把其视作公共财政的提款机，无节制地提取国有资本经营收益，使地方政府的复式预算体系名存实亡；二是地方国有资产管理部门过于强调国有资本经营预算的独立性，把编制国有资本经营预算作为强化部门利益的手段，采取各种方式截留本应用于财政统筹的预算资金，使地方财力分散化，从而削弱地方债券的发行基础。
2.通过预算体系内的资金转移支持中长期地债发行
把国有资本经营预算的部分收入用于地方债券的还本付息，体现在制度设计上，就是要在地方政府复式预算体系的内部，建立公共财政预算与国有资本经营预算之间的资金通道，并探索标准化的资金转移额度测算方法，以实现预算资金的顺畅有序流动。
第一，国有资本经营预算建立相应的资金转移科目。要通过预算体系内的资金转移来支持中长期地方债券的发行，就必须在地方公共财政预算和国有资本经营预算之间建立相互对应的资金转移科目，把资金的流转纳入制度轨道。其中国有资本经营预算要设立相应的支出科目，公共财政预算要设立相应的收入科目。在实际操作中，公共财政预算与国有资本经营预算之间的往来科目设置可以分步进行。在国有资本经营预算编制的初期，由于编制技术还不十分成熟，各种基础数据也不十分完备，科目设置要适度简化，以免加大管理难度；随着复式预算体系的不断完善，地方政府在编制国有资本经营预算的同时，还要考虑编制国有资本变现预算，国有资本经营预算与公共财政预算之间的资金调剂也不再局限于单一形式，在这种情况下，两种预算之间的衔接科目要及时跟进，通过相应子预算科目的设置来保证资金的划转和拨付。
第二，根据国有资本收益水平确定资金转移额度。在建立资金转移科目之后，就要具体确定若干年度内可以用于支持地方债券发行的国有资本收益额度。在此过程中要把握适度原则，一方面要为国有资本的长期发展留出必要的资金，另一方面也要防止地方国有资本再投资规模膨胀而挤压民间资本的生存空间，加剧国有资本布局的不合理，影响中央政府宏观调控效果。在实际工作中，也可以采取分步走的策略，在编制初期，可以由财政部门和国有资产管理部门共同确定一个固定的转移比例，以降低测算的技术难度和部门之间的协调难度；在编制技术较为成熟之后，就要改变固定比例的简单做法，通过建立国有资本再投资规模指标体系来科学规范地确定特定时段内国有资本再投资资金规模，国有资本经营预算总收入扣除预算再投资额度之后，就是可以用作支持地方债券发行的资金数额。
三、地方债券发行的风险防范及控制
地方债券的发行，改变了地方政府有多少钱、办多少事的理财思路，使地方政府有可能超出即期的财力限制进行公共项目建设，为地方经济社会的跨越式发展提供了机遇。然而机会与风险总是相伴产生的，地方政府在以地债发行为基础勾勒地方发展美好前景的同时，也要对各种潜在风险保持清醒认识，未雨绸缪，及早防范。
1.地方债券发行的风险来源
概括而言，地方债券发行的风险来源可以分为两个方面，即地方政府行为得不到有效制衡而产生的制度风险和债券筹集资金得不到合理配置而产生的效率风险。
第一，地方政府行为得不到有效制衡产生的制度风险。地方政府行为得不到有效制衡而产生的制度风险，从其表现形式上看，主要有两个方面：一是地方立法机关无法对政府行为进行有效监管。从本质上讲，预算本身就是立法机关与政府博弈的产物，两者之间相互分工、相互支持、相互制约，保证了政府预算的科学与高效。而我国由于行政管理体制改革不到位，地方立法机关一般很难对政府形成有力约束，预算的审批往往流于形式，在这种情况下，地债发行难以摆脱行政一把手说了算的决策模式，其决策的科学性受到质疑。二是地方政府行为缺乏连续性。由于地方官员的离任审计等约束制度没有得到有力贯彻，地方官员任期内的行政成本往往由继任官员来承担，如果这种局面没有改观，地方官员就会倾向于在自己任期内掠夺性发行地方债券，而把还本付息的压力留给继任者，继任者也会以谁的责任由谁承担为借口推卸责任，最终受到损害的是债权人的利益和地方政府的信誉。
第二，债券筹集资金得不到合理配置产生的效率风险。债券筹集资金得不到合理配置而产生的效率风险，主要表现为两个方面：一是地方政府通过发行债券筹集的资金，不是用于基础设施建设等积累性支出，而是用于弥补人员经费缺口甚至建设高规格楼堂馆所等消费性支出，发行债券不但没有起到推进地方经济社会发展的积极作用，反而助长了地方政府的奢侈之风甚至腐败之风。二是地方政府虽然把债券资金用于基础设施建设，但由于缺乏充分的项目可行性论证，或者在项目建设过程中资金管理不严，造成财政资金的错误配置或低效配置。
2.地方债券发行的风险控制
鉴于地债发行风险来源的多样性，对风险的防范控制不能局限于单一手段，而是要采取“政策组合拳”的方式，建立综合性的防控机制。
第一，完善地方债券的监管体制。完善地方债券发行的监管体制，当前应该主要从两个方面入手：一是强化地方立法机关的监督职能。提交立法机关审批的地债发行预算要尽可能地细化，其发行额度、年限、利率以及用途等方面要在预算表格及附加材料中予以详细说明；地方人大及其常务委员会要补充一批精通预算管理和国有资产管理的专业人才，对政府报批的地债发行预算进行严格把关；适时改变立法机关领导人员由退休党政领导担任的传统做法，保证立法机关决策的独立性。二是完善地方官员的离任审计制度和责任追究制度。地方官员的任期与债券的还本付息周期没有必然关联，因此在制度上不可能要求地方官员在离任时还清任期内发行的全部债券。但是，为抑制地方官员的发债冲动，其离任时必须由上级审计部门对其进行审计，如果未来若干年度内的债券还本付息额度明显超出财政的承受能力，要对其进行责任追究。
第二，提高筹集资金的使用效率。提高筹集资金的使用效率是防范债券发行风险的关键，如果既定额度的债券资金能够为地方带来明显高于这一额度的经济社会效益，那么风险的发生几率就微乎其微。提高债券资金的使用效率，要从两个方面入手：一是规范债券资金的使用范围。发行地方债券所筹集的资金，主要应该用于加强地方公共产品的薄弱环节，特别是地方经济社会发展亟须的大型基础项目。这些项目的建成并投入使用，可以使地方经济突破“瓶颈”约束，提高经济总量和发展质量，从而为地方财政培育更加雄厚的财源，强化其抵御债务风险的能力。二是加强债券资金管理。发行债券所筹集的资金要纳入财政统一收付体系；债券资金所支持的项目，要进行重点审计；项目投入使用之前，要进行综合的绩效考评。
