国有资本预算作为一种监督、管理、运作的重要手段，将国有资本纳入预算管理，符合市场经济条件下政府“社会管理者”与“资本所有者”职能分离的内在要求，既能充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为资本所有者的权利，又能提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效促进国有资本的优化配置和国有资产管理体制的改革。国债投资转国有资本预算是政府宏观调控的重要组成部分，可以更直接、更具体地将国债资金以国有资本的形式注入国民经济的薄弱环节，支持国有资本更多地履行公共职能。然而，国债投资预算本身难以独立发挥作用，只有将国债投资转国有资本预算纳入国有资本预算管理体系，实现国债发行与转国有资本的无缝隙监管，才能保证国债资金形成的国有资本在支持经济社会体制全面改革中发挥更大的作用。在打通国债投资预算与国有资本预算的通道后，国债资金转国有资本部分从第一次投入起就视为国有资本的增加，其所有权集中交由国有资产管理部门行使，其投资行为受国家所有者的严格考核和约束，这就意味着从制度上明晰了国债投资与国有资本增量之间的关系。同时，纳入国有资本整体运作体系的国债资金，可依靠国有资本的变现预算顺利完成还本付息，依靠市场的力量给财政“减压”。因此，必须从法律和制度上推动国债投资预算与国有资本预算的共同建立与完善，将国债投资转国有资本形式纳入法律的框架内。
一、国债投资转国有资本后的运营监管
中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度”。这一精神既为国有资本管理体制的改革与完善提供了指导方针，又为进一步加强国有资本运营监管、提高国有资本运营效率提出了艰巨的任务。科学合理、规范有效的预算编制只有得到严格的执行，才能保证预算目标的实现。国债投资关系国计民生，形成的国有资本规模巨大，因此必须存在一个相对独立的出资人机构对国债投资形成的国有资本运营情况以及整个国有资本的存量、增量和流量进行监管。对国债投资而言，就是对执行过程和结果的全面管理与监督。因此，国债投资转国有资本后的运营监管必须纳入国有资本预算管理体系中，并实现国债发行与转国有资本的无缝隙监管。
1.国有资本运营监管部门及其责任
国有资本管理体制最基本的一点，就是成立统一履行出资人职责的国有资本运营监管机构。对于我国原有的经营性国有资产（国有资本）来说，经过多年的探索，已经基本形成了相对完善的管理体系。然而，以转国有资本形式进行国债投资是一个崭新的开始，如何将形成的大量非竞争性国有资本纳入现有的“游戏规则”，以及如何对其进行运营监管将成为国有资本管理的新课题。
第一，明确国债投资转国有资本的运营监管机构。全国人大十届一次会议批准设立的国务院国资委和地方各级国资委，已基本形成了中央和地方两级监管体系以及国有资本监管机构与被监管企业的两级国有资本运营机制。这一体制将分散在政府机构中的国有资产管理职能集中交给国有资产专职管理机构，使其独立、完整地行使国有资产管理职能，依法对其运营的国有资本的收入、支出和国有资本的存量、增量及流量进行预算监管，是建立社会主义市场经济的必然要求。为此，探索市场化的国债投资模式，也必须以国有资本为对象进行体制设计，才能真正着眼于国债投资效益的有效发挥。国债投资转国有资本后，便纳入国有资本的整体运作体系，自然纳入国有资本出资人制度的有机框架中。国务院国资委和地方国资委对于履行公共职能的国有资本应一视同仁，按照出资人要求进行严格的预算管理与运营监管。同时，对国债资金形成的国有资本的公共投资属性必须在预算中静态地规定下来，构成既定的约束条件，并在约束条件下追求投资效益的最大化。
第二，明确运营监管机构的职责。在明确了对应级次的中央、地方国资管理部门为国债投资转国有资本的运营监管机构后，还有必要对其职责做进一步清晰的界定。
首先，无论是中央国资管理部门还是地方国资管理部门，都必须在法律框架内履行出资人职责，以股东方式行使权力。作为国债投资转国有独资公司、国有控股公司的国有资本的出资者代表，国资管理中对资本运营各个微观主体的控制应是制度性和重大决策性的，应主要在股东大会层次发挥作用，不应参与和决定企业法人财产权范围内的事务。
其次，作为出资人机构，运营国债投资形成的国有资本要承担两方面的责任。一是要保证国有资本在完成国债投资、支持国民经济增长和加强社会发展薄弱环节方面实现政策目标。二是在符合产业政策和国家发展规划前提下，提高国有资本的运作效率和投资效益。国债投资是政府实现宏观目标的重要手段，以国债投资形成国有资本，是为了使国有资本承担更多的公共责任，并可将其纳入出资人制度的有机框架中，实现市场化管理。运营监管机构必须从国有资本任务上严格区分国债投资形成的国有资本与一般经营性国有资本的本质差别，保证其公共职能的顺利实现。
再次，由于国债资金的特殊性，对应级次的中央、地方国资管理部门在运营监管的同时，必须保证到期偿付国债本金和利息。国债投资项目往往建设周期长，投资量大，投入的国有资本不可能在短时间内实现变现退出，更何况绝大部分国债投资都集中在低收益或无收益的领域，使得依靠国债投资项目本身实现国债资金的还本付息难度很大。因此，从国有资本整体角度考虑，既存在竞争性国有资本的单纯盈利性，也存在非竞争性国有资本的社会收益性，运用国有资本整体运营收益弥补单纯发挥社会效益的国有资本部分，保证国债的还本付息，是国有资本运营监管部门的应有职责。
最后，国资管理部门是受政府委托行使国有资本出资人职责的代理人，因此必须对其进行有效的监督，以免其滥用权力。对国资管理部门的监督主要来自两方面：一方面是各级人大凭借其执法监督权对国有资本预算执行情况和国资管理部门运作情况的监督，另一方面是各级财政和审计部门作为国家预算主管单位对国有资本预算执行情况的监督。中央和地方国资委作为国有资本预算的一级执行主体，应主动向本级政府报告国有资本的监管工作、监管资产状况和其他重大事项，条件成熟时应向公众披露。
2.实现国债发行与转国有资本的无缝隙监管
为实现国债投资转国有资本预算与国有资本预算管理体系的顺利对接，从长期建设国债发行起就应纳入国有资本监督管理体系，对应级次的国资管理部门在保证国债投资转国有资本后的运营监管同时，应努力实现国债发行与转国有资本的无缝隙监管。这不但是保证出资人利益的重要阶段，更是决定国债效益发挥与避免国债投资风险的关键环节。
国债投资转国有资本预算中所确定的长期建设国债发行规模、发行规模转国有资本的比例以及不同实现形式下国有资本额的分配比例，都是经过充分考虑各种影响因素后的综合平衡结果，应予以严格实施。根据国债投资项目所在行业、领域的不同，国债资金将转为不同股权结构公司的国有资本。受国债发行时间的影响，在按支付进度逐步注入国债资金的过程中，更需要国有资本运营监管部门严格把关，保证按预算要求足额、按时地完成国债资金转国有资本任务，牢牢控制国有资本，坚决抵制国债发行与转国有资本环节的资金侵吞、流失或挪为它用，确保国有资本的安全高效运作。否则，不但使国债投资效益损失在初始阶段，且将进一步加大国债还本付息的压力，导致国债投资转国有资本模式发挥不出其应有的积极作用。
实现国债发行与转国有资本的无缝隙监管之后，才从真正意义上将国债投资转国有资本预算纳入了国有资本预算管理体系，成为其有机的组成部分。从更现实的意义上讲，才真正使得国有资本履行公共职能拥有了制度性的保障。
二、国债投资转国有资本的变现预算
国债资金无论以什么形式进行投资，其有偿性都是不容置疑的。在传统的国债投资体制下，由于没有建立还本付息资金来源的有效途径，国债投资项目在推动经济发展与强化政府公共职能的同时，已形成了相当规模的公共财政支出缺口，并形成对国家预算支出的刚性约束。我们必须看到，国债投资项目的绝大多数是基础性与公益性的，依靠项目本身的收益根本无法弥补还本付息的资金缺口。尽管如此，国债投资产生社会效益，带来正的外部效应，从而促使其他国有资本产生巨大的经济效益。因此将国债投资转为国有资本并用整体的运作收益来偿还国债的还本付息最为合适。在探索国债投资转国有资本模式的过程中，也必须认清这一点，通过体制设计解决国债投资还本付息的根本难题。为此，国债投资纳入国有资本预算框架后，要从法律上界定与明确国有资本履行公共职能而形成的收益“损失”部分，从立法和制度上允许对应级次的国有资产管理机构自主变现国有资本来弥补国债还本付息的支出。可见，经济结构调整的推进以及国债投资转国有资本预算的实施要求构建与之协调的国债投资转国有资本中长期变现预算，根据中长期预算框架内既定的国债还本付息的缺口，按偿债周期实现国有资本的变现预算。
1.国债投资转国有资本的变现形式
将国债投资纳入国有资本预算体系的最终目的，就是依靠国有资本整体收益实现国债的还本付息。国有资本收益由两部分组成：其一是国有资本的经营收益，其二是国有资本的变现收益。经营收益不言而喻，包括国有企业、国有独资公司依法上缴的税后净利润，国有控股、参股企业分配的国有股红利等。国有资本的变现收益，主要是指经济结构调整和产权多元化过程中，国有资本退出及国有股权转让出售而实现的收益。目前我国的经济结构调整要求实现国有资本的“有进有退”，将国有资本从竞争性领域退出必然形成数量可观的现金流，能从相当大程度上解决国债投资转国有资本后还本付息的资金缺口。因此，今后国有资本预算管理的重点将向国有资本变现预算倾斜，相应完善国债投资转国有资本的变现形式。
根据国债投资转国有资本的不同形式，可形成国有独资公司或国有控股公司的国有资本，其变现形式不外乎国有股权的全部退出与部分转让两种。国有股权的全部退出，主要适用于具有一定市场经营力的、可在市场上取得一定经济回报的国债投资项目上，如供水、供电、供气、道路、桥梁等城市基础设施建设以及铁路、邮电等公用事业投资。由于其初始投资量大，建设周期长，因此需要国债投资搭建吸引社会资本的平台，项目完工后，通过对经营主体的培育以及价格调节机制的完善，逐步实现国有股权的全部退出。国有股权的部分转让，适用于机场、码头、水利设施以及环保工程等主要发挥外部性的国债投资项目，这类项目主要产生社会效益，但随着公用事业的市场化，应鼓励民间资本的积极参与，实现投资主体多元化。
当然，完成国债资金的还本付息仅仅依靠国债投资项目的国有资本变现收益是远远不够的，在国有资本的中长期变现预算中，应对未来5～10年可用于变现的国有资本有一个整体的测算，并根据中长期国债投资形成的还本付息缺口，确定应变现的资金额度。同时，要充分考虑到国有资本变现能力的地区差异，按照国债投资转国有资本不同级次的隶属关系，从宏观调控上把中央直属的某些处于竞争性领域的国有资本，依照被注资公司所在地划归地方级次的国有资产管理机构，且允许其享受这些企业的资产处置权与收益权，从而保证对应级次的国有资产管理部门按时偿付国债本金和利息。
2.按国债偿债周期实现国有资本的变现预算
从预算编制周期看，国有资本变现预算主要侧重于中长期国有资本变现额和经营收益额的测算。在实际操作中，对未来5～10年用于弥补国债还本付息缺口的具体数额进行准确分析和预测，并按国债偿债周期编制国有资本的变现预算，依法按期变现国有资本，从而保证经济结构调整与国债资金偿付的同步进行。
按国债偿债周期实现国有资本的变现预算，对中长期框架内的年度变现预算有很高的要求。长期建设国债发行的期限并不是一致的，同一年度内的发行时间也有先后之分，导致国债还本付息周期的参差不齐。因此，在对年度变现额编制预算时，要充分结合国债投资转国有资本的预算，对长期建设国债的发行规模、转国有资本比例及不同实现形式下国有资本额的分配比例情况有充分细致的掌握，才能确定年度内实际的还本付息缺口，从而确定年度内需要变现的国有资本额。需要强调的是，年度内确定的国有资本收益及变现额度，并不一定完全对应国债还本付息的缺口，国有资本变现预算还需要综合考虑社会发展的其他支持目标。但可以肯定的是，对国债还本付息的额度预算不能超出国有资本收益及变现的总额度。
总之，通过国有资本的中长期变现预算有步骤有计划地实现某些行业、某些领域国有资本的变现退出，符合现阶段经济结构调整的内在要求。将处于竞争性领域的国有资本变现出售而弥补国债投资形成的还本付息缺口，再不断将国债资金用于公共领域的投资，是国有资本从竞争性领域向公共领域转移的有效途径。因此，应着力完善国有资本变现预算这个关键环节，构建起国债投资转国有资本预算和国有资本变现预算相结合的预算管理体系。
三、长期建设国债发行规模纳入国有资本预算管理
长期建设国债的发行是国债投资政策实施的起点，将国债投资纳入国有资本预算管理体系，必然决定着长期建设国债发行规模的一并纳入。国有资本预算是国有资本管理机构对国有资本中长期实现目标的规划与管理。确定长期建设国债发行规模，同样要充分估计经济形势和宏观调控在未来年度的新变化和新需要。因此，长期建设国债发行规模纳入国有资本预算管理，将使国有资本预算站在宏观调控的更高层次，构建更为合理、更为安全、国债投资转国有资本预算及国有资本变现预算相统一的国有资本预算管理体系。
国债发行规模不仅仅指长期建设国债部分，但是，从国债投资角度来看，长期建设国债的期限结构较长，能够更好地符合国债投资项目建设周期长的特点，且在一定程度上避免了短期内偿债高峰的到来，给国债投资项目效益发挥和国有资本变现收益的实现留有一定的空间。鉴于此，在讨论国债投资转国有资本问题时，指的是长期建设国债部分。在纳入国有资本预算管理后，长期建设国债的发行就由国有资本担保及偿还。相应地，由于中短期国债的发行对整个财政预算年度财政收支的平衡影响较小，因而可由财政实施担保及负责偿还。
1.中短期国债发行实施财政担保及偿还
从发行者的角度看，国债发行期限的选择视国家财政收支状况而定。当财政出现临时头寸不足时，可以通过迅速发行短期国债用于周转。对于一般性的财政资金缺口和预算年度的预算赤字，可通过发行中期国债进行弥补。对于中短期项目的建设，也可通过中期国债发行筹集资金。发行中短期国债有利于政府解决经常预算内的资金需求，调节预算年度内财政收支的不平衡，并满足预算年度内财政支出的一般性需要。同时，中短期国债的发行可有效避免发行长期国债面临的利率风险，降低筹资成本。由于中短期国债变现较快、流动性较强、价格波动小的特性，易被广大投资者认同和接受，且不会产生还本付息的巨大压力，因此我国对于中短期国债的发行，一般实施财政担保与偿还。
2.长期建设国债发行实施国有资本担保及偿还
通过发行长期建设国债，可在经常性收入之外获得稳定、长期的收入，以增加基础产业和设施以及其他国家重点建设项目的投资力度，优化资源配置，促进产业结构调整。目前，长期建设国债资金是国债投资的主要来源，也正是由于国债投资项目的公益性，使得多年来形成了国债还本付息的巨大资金缺口。国有资本取之于民、用之于民，深化国有资产管理体制改革需要国有资本承担更多的公共职能，并为国民经济发展良好外部效应的形成“支付成本”。因此，为避免长期建设国债发行与偿还机制形成“滚雪球”式的恶性循环，应积极探索国债投资转国有资本的实现模式，并由国资管理部门运营监管的国有资本对长期建设国债发行实施担保。同时，通过建立国有资本的变现预算，用国有资本的整体收益保证偿付本息。
国债投资转国有资本预算管理，突破了国有资产管理以保值增值为主要任务的思维束缚，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，支持国有资本更多地履行公共职能，并创造性地解决了国债投资还本付息的难题，在增强国家集中分配资金能力的同时，避免了各种可能的公共风险。将国债投资纳入国有资本预算管理体系，并不意味着将二者混为一谈，国债投资转国有资本预算仍然是国有资本预算框架内的一个相对独立的组成部分。强调国债投资转国有资本预算的从属性，首先在于其本身与国有资本预算目标的最终一致性。其次，将国债投资纳入国有资本预算管理体系，更便于对国债投资全过程的监管。总之，融入国债投资的国有资本预算管理体系，将成为经济运行不可缺少的宏观调控有力工具，推动国有资本在市场经济的浪潮中乘风破浪，引导整个国民经济的健康运行。
