国有企业的改革应分为两个层次来考虑和进行：（1）宏观的层次，这就是党的十五大提出的对国有经济的布局进行战略性调整，确定在哪些部门国有企业需要继续保留和发展，在哪些部门国有企业需要退出，而在国有企业需要保留和发展的部门中，在哪些部门国有企业需要保持垄断或控制的地位，而在哪些部门国有企业无需保持垄断或控制地位；（2）微观的层次，这就是使那些应该从国民经济中退出的国有企业有序地退出，使那些应该在一些部门让出垄断和控制地位的国有企业有序地让出，对那些应该保留和发展的国有企业按不同类别（如公益性、政策性、垄断性，国有独资、国有控股等）进行改革；对那些需要先发展然后退出的国有企业，在其退出前也进行改革。宏观层次的改革是微观层次的改革的前提，二者应结合进行。
一、国有企业改革的宏观层次目标与微观层次目标
为什么要改革国有企业以及怎样改革国有企业，取决于怎样确定改革国有企业的目标。国有企业改革目标的问题是至今仍有分歧、有待解决的问题，而且，在宏观层次上和在微观层次上国有企业改革的目标是不同的。究竟是既从宏观层次上改革国有经济又从微观层次上改革国有企业，还是仅仅从微观层次上改革国有企业，这是国有企业改革的两种不同的思路，其结果也是不同的。
改革以来，对国有企业的改革长时间没有跳出仅仅从微观层次上着眼国有企业的改革，也就是，针对国有企业本身存在的问题考虑如何把国有企业改革成运行良好的国有企业。不可否认，国有企业本身存在许多严重问题，例如，政企不分、产权不清、责权不明、管理不善、机制不灵、技术落后、冗员众多、效率低下，效益不高、亏损面大，等等。以往对国有企业实行的种种改革，例如，扩大企业自主权、利改税、实行承包制、转换企业经营机制、建立现代企业制度以及其他种种改革，都是针对国有企业本身存在的问题而实施的。如果不就这些改革的每一项是否恰当做出评价，那么，应该说在微观层次上，针对国有企业存在的问题进行改革是必要的。但是，在从微观层次上进行国有企业改革时，忽略了首先要从宏观层次上，即从国民经济整体上考虑国有企业的改革，亦即对国有经济的布局进行战略性的调整。在确定了建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革目标以后，国有企业改革的目标首先必须服从建立社会主义市场经济体制的目标，而国有企业的微观层次的改革目标又必须服从其宏观层次的改革目标。
从宏观层次上考虑国有企业的改革，其改革的目标应该是，按照社会主义市场经济的要求，从国有企业的功能出发，给国有企业以正确的定位，对国有经济的布局进行战略性调整。具体地说，其改革的目标是：第一，为了建立社会主义市场经济体制；第二；为了使非国有经济与国有经济在公平的基础上共同发展；第三，为了从整体上提高国民经济的整体效益；第四，为了从整体上发挥国有经济特有的、难以为非国有经济特别是非公有经济替代的功能。
这里先就宏观层次上国有企业改革的这些目标谈一谈。
第一，改革国有企业是为了建立社会主义市场经济。社会主义市场经济作为市场经济必须建立在与其相适应的、能与其兼容的微观基础之上，这种微观基础与计划经济赖以建立的微观基础是根本不同的。国有企业与计划经济是天然兼容的，可以说没有国有企业就没有计划经济。那么国有企业是否能与市场经济兼容呢？这是一个不可回避的问题。人们会说，没有经过改革的、计划经济中形成的那种国有企业是不能与市场经济兼容的，如果按照市场经济对其微观基础的要求对国有企业进行改革；那么它们是可以与市场经济兼容的。这是从微观层次来谈的。但是，这个问题首先必须从宏观层次来考察，它首先要回答，在宏观层次上国有经济能否与市场经济兼容的问题。
市场经济是在市场交换逐渐发展的过程中形成和发展起来的。市场交换有两个前提，即存在社会分工和不同所有者。市场交换是在社会分工的基础上商品通过交换在不同所有者之间的所有权转移；不同的所有者是建立市场交换关系的必要条件，因为只有在不同的所有者之间的交换才会发生所有权的转移。在国有经济内部各个国有企业的所有者都是国家。因此在国有经济内部各个国有企业之间可能有某种交换的形式；但不存在真正意义的市场交换，因为不存在所有权的转移。正因为这样，国家作为国有企业的所有者有权力对国有企业的资源在它们之间进行调配，即使要记账，那也只是为了核算的需要。这种情况在改革已经经过20 年后依然如此。例如，国家可以要一个盈利的国有企业去“兼并”另一家亏损的国有企业，即使这样做会给盈利的国有企业带来经济上的巨大损失，甚至使盈利的国有企业也被拖成亏损企业，为什么可以这样呢？因为都是国有企业，所有者都是国家。这里的“兼并”并不是市场交换意义上的“兼并”，实际上只不过是国有企业间的组织上的合并。国家可以要几个国有企业合并，也可以让它们分开。又如，国有企业可以赖国有银行的账，长期拖着不还，最后甚至一笔勾销。国家也可以要求国有银行给发不出工资的国有企业发放安定团结贷款。为什么可以这样呢？因为国有企业和国有银行的所有者都是国家，国有企业与国有银行间并不存在不同所有者间的真正意义的市场关系。由此可见，在单一的国有经济的基础上，或者在国民经济中国有经济占较大比重的基础上，是无法建立或全面建立市场经济体制的，即使部分地建立了市场经济体制，它也是难以正常运行的。因此，为了建立社会主义市场经济体制，必须首先从宏观层次上对国民经济的所有制结构进行改革，其中又首先要对国有经济在国民经济中的布局进行战略性调整，以形成社会主义市场经济体制得以建立和正常运行的微观基础。社会主义市场经济的所有制结构不能是国有经济占绝对优势比重的结构，而只能是国有经济为主导的多种所有制的混合经济结构。在这种微观基础上才可能形成真正意义的市场关系和真正意义的市场竞争。不首先从宏观层次上对国有经济进行战略性重组，只着眼于从微观层次上对一个个国有企业为了使它们继续作为国有企业而存在所进行的改革，并不能解决使国有经济与市场经济兼容的问题。
第二，改革国有企业是为了使非国有经济特别是非公有经济得以与国有经济在公平的基础上共同发展。在社会主义市场经济中，不能没有国有经济，也不能没有非国有经济，特别是非公有经济。这是为了实现公平与效率的结合。非公有经济之所以是社会主义市场经济的重要组成部分，是因为它与市场经济是天然兼容的，它们互为存在和发展的前提和条件。可以说没有非公有经济就没有市场经济。改革开放以来，非公有经济有了长足的发展，彼此相适应，市场经济也在逐渐形成和发展。但是，至今非公有经济与国有经济之间还未形成在公平的基础上共同发展的局面。非公有经济的发展仍受到各种障碍。其中一个障碍是国有经济仍控制着或垄断着许多它不需要控制或垄断的国民经济部门使得非公有经济难以或不能进入。这些部门例如有金融（商业银行、证券公司、保险公司等）、电信、石油开采、航空等等，进出口贸易也只是在几个月前才开始对非公有经济开放。有些部门连外国企业都可以进入，而我国的非公有企业却不能进入。这种不公平的环境不仅不能使非公有经济与国有经济共同发展，而且也不利于社会主义市场经济体制的建立和发展。要改变这种局面，就必须从宏观层次上对国有经济进行改革，使国有经济退出一些部门允许非国有经济进入那些无需由国有经济控制或垄断的部门，并在各个方面去除对非公有经济的歧视。
第三，改革国有企业是为了提高国民经济的整体效益。当人们仅从微观层次上考虑国有企业的改革时，人们着重于通过改革改变国有企业效益低下的状况，以提高各个国有企业的效益。这自然是必要的，不可忽视的。但是这并不能解决国有经济整体效益不高的问题，也并不能提高国民经济的整体效益。因为国有企业有不同的类别，有些国有企业（如公益性的、政策性的、保障国家和社会安全的国有企业）不以盈利为目的，不应要求其取得好的效益，而有些国有企业（如竞争性部门中的国有企业）一般地说其效益不及非国有企业特别是非公有企业。因此，如果从宏观层次上考虑国有经济的改革，就不是着眼于如何提高一个个国有企业的效益，而在于通过改革使国有经济在提高国民经济的整体效益上发挥其作用。实际上，正如在后面要谈到的，我们需要保留和发展国有企业，主要不在于这些需要保留和发展的国有企业本身能带来多大的效益，而在于它们能提高国民经济的整体效益。
第四，改革国有企业是为了从整体上发挥国有经济特有的、难以为非国有经济特别是非公有经济替代的功能。后面我们要谈到，在社会主义市场经济中，国有企业与非国有企业特别是非公有企业具有不同的功能。当人们仅仅从微观层次考虑国有企业的改革时，往往要求国有企业都能盈利，认为这样才能为国家财政收入提供可靠的保障，才能促进国民经济的发展。如果像后面所说的那样让国有企业从竞争性部门退出来，主要在公益性、政策性和关系国家和社会安全的部门保留和发展，那岂不是会削弱国有经济在国民经济中的地位和作用？把不赚钱甚至亏损的事甩给国有企业，这对国有经济岂不也不公平？又如何保障国家的财政收入？如何促进国民经济的发展？这种意见是不恰当的。之所以要对国有经济做出战略性调整，让国有企业退出竞争性部门，让其在公益性、政策性、保障国家和社会安全等部门保留和发展，正是为了用其所长，避其所短，并使其在与非国有经济的共同发展中互相补充，共同促进国民经济的发展，使社会主义市场经济所追求的公平与效率相结合的目标得以实现。在竞争性部门中非公有经济发展了，国家的财政收入自然也有了保障。在对国有经济的布局进行战略性调整后，国有经济在其能够发挥特有功能的部门得到加强，居民和社会的公共利益得到增进。政府调节经济的政策得到实施，国家和社会的安全得到保障，国民经济的整体效益得到提高，国有经济在国民经济中的地位和作用究竟是加强了还是削弱了，不是很清楚吗？反过来，如果不首先从宏观层次上对国有经济进行改革，而只着眼于其微观层次上的问题，让国有企业继续在其不适宜存在和发展的竞争性部门存在和发展，从而出现大面积的亏损，同时让国有经济在不应由其控制或垄断的部门继续控制或垄断，使得非国有经济特别是非公有经济不能进入，不能在公平的基础上与国有经济共同发展，这对国民经济的发展难道有利吗？
微观层次的改革目标概括地说在于：第一，解决国有企业历史遗留的沉重负担，如债务问题，资本金不足问题，非经营性事业问题，离退休职工和在职职工的社会保障问题，冗员问题等。国有企业无论是退出还是保留和发展都必须解决这些问题。第二，使那些应该退出的国有企业有序地退出。第三，使那些应该保留和发展的国有企业得以更好地发展，发挥其特有的、难以为非国有企业替代的功能。
迄今国有企业改革未取得应有的成功，其中一个重要原因是，未首先从宏观的层次上对国有经济的布局进行战略性调整，而在微观层次上却又要求所有国有企业都按竞争性企业的模式进行改革。
二、从宏观层次上对国有经济的布局进行战略性调整
国有经济原来的布局是在计划经济体制下形成的。这种布局的特点是：（1）在国民经济中国有经济占有绝对的比重；（2）在各个行业（农业除外）中，国有经济都占有很大的比重，甚至居绝对垄断或控制的地位；（3）国有企业都采取国家独资的形式。这种布局也是计划经济要求的，因为计划经济是一种由指令性计划对社会资源进行集中统一配置的经济。只有国有企业所占有的资源及其产品可以由指令性计划集中统一地配置，也只有国有企业能够全面地接受指令性计划的安排并保证其实施。因此，只有国有企业最能符合计划经济的要求从而构成其微观基础。也正因为如此，计划经济要求国有经济的比重越大越好，在国民经济的各个部门中涵盖的面越广越好，国有企业采取国有独资的形式最便于指令性计划的贯彻实施。由于传统的理论认为社会主义经济就是计划经济，因此，计划经济中国有经济的这种布局在人们的头脑中形成了一种看法，即以为在社会主义经济中国有经济的这种布局是不能改变的，否则就会改变社会主义经济的性质。
现在人们已经认识到，计划经济不能优化资源的配置，应该建立社会主义市场经济体制。既然如此，在由计划经济向社会主义市场经济转变中，国有经济的上述布局也应从战略上进行调整，以便使社会主义市场经济体制得以建立并能正常运行。
改革开放以来，随着经济市场化和非国有经济的发展，国有经济在国民经济中的布局已经发生了不小的变化，但由于上述思想观念的影响以及缺乏对社会主义市场经济赖以建立和运行的微观基础的研究，国有经济的布局还未作根本的调整，从而还不能适应社会主义市场经济的要求，以致在国民经济加速向市场经济转变中国有企业遇到了巨大的困难；同时也障碍了社会主义市场经济的建立。为了建立和发展社会主义市场经济为什么必须对国有经济的布局进行战略性调整？这是因为：
第一，国家所有的产权制度使得国有企业的财产约束不像非国有企业尤其是非公有企业那样强，政企难以彻底分开，难以做到真正的自主经营和自负盈亏。换句话说，国有经济与市场经济的兼容性不及非国有经济，后者与市场经济是天然兼容的，而且是彼此互为存在和发展的前提。国家所有的产权制度决定了国有企业更适合在公益性、政策性、自然垄断性以及关系国家和社会安全的部门存在和发展，在这些部门中国有企业能够发挥其特有的、难以为非国有企业替代的功能；而在竞争性部门，国有企业往往不及非国有企业特别是非公有企业那样具有市场竞争力。在加快向市场经济转变中，由于国有经济的布局未作战略性的调整，没有及时从竞争性的部门退出来，再加上从计划经济中继承下来的种种沉重的历史负担，使得许多国有企业特别是竞争性部门中的国有企业遇到了巨大困难。
第二，国有企业的产权制度虽然使其在与市场经济的兼容上有其不足；但这种产权制度也使得国有企业具有其特有的、难以为非国有企业特别是非公有企业替代的功能。概括地说，国有企业具有满足居民的一些基本需要和社会的一些共同需要的公益性的功能，具有保证政府调控经济的政策得以实施的政策性功能，具有维护国家和社会安全的功能，具有保障国民经济协调发展和提高国民经济整体效益的功能等等。这些功能对社会主义市场经济的建立和发展都是不可缺少的。由于对国有经济的布局未进行战略性的调整，那些能发挥这些功能的国有企业未得到加强和发展，国有企业的这些特有的、难以为非国有企业特别是非公有企业替代的功能没有得到更好的发挥，甚至受到削弱。
第三，由于对国有经济的布局必须根据社会主义市场经济的要求进行战略性调整缺乏应有的认识，事实上人们仍想尽力保持国有经济在计划经济中的那种布局，想让国有经济继续在国民经济中保持高的比重，使国有经济继续涵盖许多国民经济部门，并维护国有经济在一些部门中无需保持的绝对垄断地位或控制地位。这种情况不仅使国有经济陷入了困境，而且也障碍了非国有经济特别是非公有经济的正常发展，一些部门至今仍设置有不许它们进入的壁垒。这些又都障碍了竞争性市场的形成，并使市场效率难以提高。
第四，由于国有经济的布局未按社会主义市场经济的要求进行战略性调整，又使得本应推进的、建立社会主义市场经济所要求的一些改革（如专业银行的商业化改革，社会保障制度的建立等）难以顺利进行。
综上所述，从宏观层次上对国有经济的布局进行战略性的调整已刻不容缓。这不仅是使国有经济摆脱困境的需要，而且更是建立和发展社会主义市场经济体制的需要。
在对国有经济的布局进行战略性调整时，要按社会主义市场经济的要求，从国有经济在社会主义市场经济中的功能出发，给国有经济以正确的定位，即确定在哪些部门需要保留和发展国有经济，其中又需要确定在哪些部门国有经济必须占垄断地位或控制地位，在哪些部门国有经济虽要保留和发展但不必也不应占垄断地位或控制地位，而在其余的部门，国有经济应该退出。这样的战略性调整，不仅使国有经济能更好地发挥在社会主义市场经济中特有的、难以替代的功能，而且也使非国有经济能更好地发挥其特有的、难以替代的功能。只有对国有经济布局进行战略性调整，才能使国有经济从根本上摆脱困境，使社会主义市场经济有效地运行。
根据上述分析，具体地说，国有经济应在下述一些部门保留和发展：（1）满足居民的某些基本需要和社会共同需要的公益性部门。这些部门中的国有企业不以盈利为目的，如城市的公共交通企业、某些非盈利性的环保设施等。（2）实施政府政策的政策性部门；这些部门中的国有企业也不以盈利为目的，而在于保证政府的政策的实施，如政策性银行等。（3）保障社会和国家安全的部门，这些部门中的国有企业的首要任务是保障社会和国家的安全，即使能盈利，也必须以完成这一任务为前提，如武器制造企业、造币企业等。（4）某些自然垄断部门的企业，如铁路、电力等。（5）某些基础设施部门的企业，如港口、高速公路等。（6）某些高科技部门的企业，如信息产业企业等。
在上述第（1）和第（2）个部门中，只有国有企业能成为这些部门的企业。而在其第（3）个部门中，国有企业应占垄断地位。在第（4）个部门中，有些部门（如铁路）国有企业可以占垄断地位，也可以建一些只需国家控股或参股的企业，在有些部门（如高速公路）国有企业不必垄断，可以建一些国家控股或参股企业，也允许建立非国有企业。在第（5）、（6）个部门，只要非国有经济包括非公有经济有能力且愿意在这两个部门发展，应允许并鼓励其发展，如果它们的实力不足或不愿意在这两个部门发展，为了使国民经济协调发展，为了提高国民经济的整体效益，必须兴建一些国家独资的、国家控股或国家参股而不控股的企业，国家没有必要垄断。
上述六个部门以外的部门基本上属于竞争性部门（其实高科技部门也是竞争性的部门），在竞争性部门国有经济原则上应该退出来，让非国有经济去发展。这样，国有经济与非国有经济就能相互补充，相得益彰，各自发挥自己的优势和特点，社会主义市场经济就能有效地运行和快速地发展，并使社会公平和市场效率得以较好结合。
上面所描绘的对国有经济的布局进行的战略性调整是很粗的，只是提出了调整的原则，需要按部门具体地作出调整和设计。同时，国有经济和非国有经济在各个部门中的划分，也并非是一成不变的，起初，需要保留和发展的国有企业会多一些，其中国家控股的企业也会多一些。以后，随着市场经济的发展，随着市场的运行和监督更加规范，会有更多的国有经济从一些部门退出来。
三、从微观层次上按类别对国有企业进行改革
在从宏观层次上对国有经济的布局进行了战略性调整后，就需要进一步解决那些应该退出的国有企业如何退出，那些应该保留和发展的国有企业如何保留和发展的问题。这都需要从微观层次上对国有企业进行改革。除了一些共同性的改革外，如上所述，国有企业有不同的类别，对国有企业还应按不同的类别进行不同的改革。
无论是应该退出还是应该保留和发展的国有企业在它们退出前或退出时以及为了保留和发展，都必须解决一些共同存在的问题（大多是计划经济遗留下来的问题），主要是拖欠银行的呆账、逾期贷款和拖欠其他企业的债务需要归还，全部职工（指破产企业或关闭的企业）或多余职工需要安置，离退休人员和职工的社会保障需要落实，那些需要保留和发展的国有企业的资本金需要充实，非经营性的事业需要剥离等等。如果这些问题不解决，那些应该退出的国有企业就难以退出，例如，即使有非国有企业愿意收购那些应该退出的国有企业，它们也会面临这些国有企业的沉重债务负担和职工负担望而却步，而那些应该保留和发展的国有企业也会因为背着这些沉重的包袱而难以生存和发展。要解决这些问题最困难的是所需的资金从哪里来？靠财政来解决不可能，让银行冲销企业的全部呆账坏账也很困难，1996 年以来银行每年提取的呆账准备金也只是杯水车薪。这些资金又从何而来？看来只能从国有经济本身找出路。出路何在？在于从退出的国有企业在转让国有资产中去筹集，有一部分要从证券市场去筹集。应该看到，虽然国有企业的亏损额和亏损面相当大，但多年积累起来的国有资产（包括有形资产和无形资产，特别是有形资产中的土地）仍是一笔不小的数目。在对国有经济的布局进行战略性调整中，通过国有企业的逐渐退出可以获得相当大的国有资产的转让收入。这笔收入不能乱花，应该用于建立国有企业改革发展基金，这项基金专门用作国有企业的退出、保留和发展所需的上述资金。
那些应该退出的国有企业不可能同时退出，应根据企业的不同情况区分为三类：立即退出；先保留并创造条件逐渐退出；先发展再逐渐退出。
立即退出的又可分为两类。一类是一些已经应该破产的企业以及虽然还不到不能偿还到期债务的程度但已经难以继续存在下去的企业。这些企业应该通过破产或出售而退出，越早退出国有资产的损失越小，至少还可能从它们所占用的土地资产的经营权的转让中获得收入用于解决退出中所需的某些资金（如安置职工、偿还部分债务等）。另一类是那些经营状况良好但无需保留的企业，应趁其目前的经营仍然良好，尽早通过出售等途径退出，这样可以从转让国有资产中获得多的收入，不能因为目前它们的经营状况良好而舍不得退出，那样可能失去时机。这就是“靓女先嫁”的道理。
先保留并创造条件逐渐退出的企业是指这样一些企业：它们的经营属于勉强可以维持的状况，或者有点微利，或者不盈不亏，或者有些亏损，它们本应立即退出，但由于各种原因无法立即退出，它们可以先保留，继续经营，在保留期间要对这些企业进行改革同时解决其历史遗留问题，努力改善其经营，为其创造更好的退出条件，在能够退出时逐渐地退出。
先发展再逐渐退出的企业是这样一些企业：其目前的经营状况良好，但由于各种原因（例如企业的规模太大，内部结构复杂等）一时难以退出。这些企业可以让它们先发展，同时解决其各种历史遗留问题，并对其进行各种必要的改革（如改组为国家控股的股份有限公司，并成为上市公司），然后再使其逐渐退出。目前一些经营良好、属于竞争性部门并已改组成为国家控股的上市公司以及可以改组为上市公司的国有企业就属这类企业。这些企业经过改革和发展，在逐步退出时可以从国有资产的增值中获得更多的转让收入。
国有企业的退出应是有序的退出，而不是无序的溃退。只有从战略的高度对国有经济的布局进行切实认真的调整，才能使那些应该退出的国有企业有序地退出。退出的途径多种多样，例如，破产，转让，被收购兼并，先改组为有限责任公司或股份有限公司成为所有者主体多元化的混合所有制企业，然后通过多种途径转让国有股权，等等。将一些先发展后退出的国有企业改组为上市公司，然后再通过转让国有股权退出，这是有条件这样退出的国有企业最好的退出途径。也可以通过国有股存量发行的方式退出。这样做，一方面可以先将国有企业改组为所有者主体多元化的股份公司，按照现代企业制度的模式对企业进行改革，另一方面可以先从证券市场募集资金，充实企业的资本金，降低资产负债率，用于技术改造和企业的发展，解决各种历史负担问题。同时，证券市场更为这些国有企业的有序退出提供了条件，这就是：（1）实物形态的国有资产采取证券的形式使得它们成为可以分割并方便流通的资产，可以通过在证券市场对国有股权的转让、收购和兼并而退时；（2）在证券市场中国有股权可以获得市场的公正评估而转让，从而避免国有资产的各种流失，不仅如此，国家还可从中获得大量的溢价收入；（3）有些国有企业的资产规模很庞大，很少有非国有企业能买得起，国有资产的证券化则可使愿意购买者依其能力购买任意的部分。可见，发展证券市场对改革国有企业有着重要的作用。
除去应退出的国有企业外，需要保留和发展的国有企业更需要通过改革使其不仅能够继续存在而且获得发展，以发挥其特有的、非国有企业难以替代的功能。上面提到有六类国有企业需要保留和发展。这些企业的性质和功能都有差别，因此，应对它们按照不同类别、运用不同方式进行改革。
那些公益性、政策性以及关系国家和社会安全的国有企业，只能办成国家独资的企业，有些可按照《公司法》中对国有独资有限责任公司的规定进行改革。这类国有企业应通过改革实行科学的管理，降低经营成本，为公众，为其他企业，为国家提供优良的服务和产品，支持政府政策的实施，不应要求它们自负盈亏，但它们应努力不发生亏损，如果不是因经营不善而发生亏损，政府应给以补贴。为使这类国有企业发挥其特有的功能应加强政府和职工的监督。
那些自然垄断的国有企业一般地也应是国家独资的公司，有一些可以是国家控股的有限责任公司，也应参照《公司法》的有关规定进行改革。这类国有企业应通过改革建立现代企业制度，实行科学的管理，要求它们不仅自负盈亏，而且要向国家多交税收和利润，为用户和消费者提高优良的服务和产品，政府作为所有者应加强对它们的监督，包括对其产品和服务的价格及质量的监督，防止其利用自然垄断地位损害用户和消费者的利益，特别是防止发生“内部人控制”，防止经营者对超额利润的挥霍和侵占。
至于在基础设施部门和高科技部门仍需保留和发展的国有企业，除有些可以是国家独资的公司外，更多的应是国家控股的公司。它们应按照现代企业制度模式来建立和运作。对这些企业应要求做到自负盈亏，即使不是由于经营上的原因，某些基础设施和高科技国有企业也可能发生亏损或者在发展的前期发生亏损，在这种情况下，从保持国民经济协调发展和从提高国民经济整体效益考虑，国家应给以补贴。这类国有企业原则上应在能获得盈利时或者在国家投资收回后通过国有股权的转让而退出，让民间去办。国家在转让国有股权中获得的收入应继续用以支持基础设施建设和高科技产业的发展。
那些需要先发展后退出的国有企业，应该尽可能改组为有限责任公司或股份有限责任公司，按照《公司法》的规定进行改革，建立现代企业制度。这些企业在改组为有限责任公司或股份有限公司之初，由于国有股往往占控股地位，这会使其难以按照现代公司的规范运作，难以解决政企不分问题，难以建立有效的法人治理结构，容易保留国有企业的种种通病。这是需要注意解决的。这些毛病的最终解决在于国有股权的逐渐退出。在国有企业改革中已经积累的经验都可以继续运用。
总之，我们应分别从宏观层次上和微观层次上考虑和推进国有企业的改革。只有把二者结合起来，并以宏观层次的改革作为微观层次的改革的前提，国有企业的改革才能取得成功。
参考文献
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