《中华人民共和国证券法》自1992 年由全国人大财经委委员厉以宁教授组织班子着手起草，历时六年多，反复修改多次，终于在1998年12 月29 日第八届全国人大常委会第六次会议上获得通过，并于1999 年7 月1 日实施，这是令人欣慰的。
这部法律从起草到人大常委会通过经历这样长的时间，固然与我国证券市场发展时间短，管理证券市场的经验不够有关系，但也与人们对证券市场应如何发展，如何规范有不同看法有关。在这个过程中，在一系列问题上存在着争论。虽然这部法律已经通过了，但回顾一下其间的一些争论也不是无益的。虽然有些争论最后取得了一致意见，但那是非常不易的，而有些争论在我看来还要留待日后有条件时再解决。
第七、第八届全国人大期间，我都在常委会和财经委员会工作，参加了这部法律的第一稿的讨论。第八届全国人大期间，厉教授到全国人大法律委员会任副主任，我仍在财经委员会，我与其他同志一起继续参与其修改工作。这部法律在八届人大期间审议过三次，似乎要通过了，但最后又放了下来，直到第九届人大才又重新审议。这时我已离开全国人大，到了全国政协，从1998 年3 月起我就没有再参与这部法律的修改了，但对它的修改仍然是关心的。现在谈谈在这部法律的制定、修改过程中的若干重大争论。
第一，这部法律是从属于公司法，还是与公司法平行，成为证券市场的母法。在有些同志看来，证券法从属于公司法，公司法未规定的，才适用证券法，公司法与证券法当然不能截然分开。但证券法作为证券市场的母法有其特殊的调节领域，不能从属于公司法。经过多年的争论，已通过的证券法终于摆正了自己应有的地位。在第二条中写道：“在中国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。本法未规定的，适用公司法和其他法律、行政法规的规定”。这就是说，并不是公司法未规定的才适用本法。顺便指出，公司法制定得较早，是一部不错的法律，但它的有些内容已经需要修改了。
第二，就证券法调节的范围说，它是只调节公司债券和股票，还是也应调节除政府债券以外的各种证券；它是只管证券交易，还是也应管证券发行。有些同志主张，它只调节公司债券和股票。这种看法显然是不恰当的。大家知道，随着证券市场的发展，证券的品种越来越多，它们的发行和交易各有特点，作为证券市场的母法，不应该只限于调节公司债券和股票，而不管其他证券。已通过的证券法第二条中规定的调节范围除公司债券和股票外还包括“国务院依法认定的其他证券”。但本法实际上只规范了公司债券和股票的发行和交易，对投资基金等将另行立法。这样处理当然也可以，看来将来只能按证券的品种一个一个地立法了。但无论如何，证券法的调节范围已大大拓宽，不限于公司债券和股票了。而且证券法的基本原则应该是也适用于其他品种的证券的。关于证券法除规范证券的交易外还应不应规范证券发行的问题，有的同志从证券法从属于公司法的观点出发，认为证券法只管证券的交易，不管也不应管证券的发行，因为发行在公司法中已经规定了。这显然是不对的。公司法中确实有关于公司发行证券的规定，但那是相当简略的，对于规范证券市场来说，是很不够的。作为证券市场的母法，证券法必须调节证券的发行。证券的二级市场与其一级市场分不开，二级市场发生的问题有些是一级市场的问题引发的。证券发行中问题很多，如实行审批制还是登记制，如何防止发行中弄虚作假，股票发行价如何确定，如何发行新股和配股，证券公司如何承销，等等，都需要在证券法中加以规范。大家越来越清楚地看到，我国证券市场中的一个突出问题是上市公司的质量不佳，这与发行关没有把好有很大关系。已通过的证券法把发行列为专章，这是很有必要的。
第三，证券市场的管理体制是由中央集中管理还是由多级政府管理。全国的证券市场是统一的市场，不能按行政区划将其割裂。由各级政府分头插手管理，一定会发生严重问题，而且有些问题已经发生过了。美国的证券市场是实行集中管理的，在一些地方设派出机构，由上面授权行使监督管理的某些职责，地方政府不插手管理证券市场。我国已经形成的多级管理体制必须改革。多年的实践和争论已使人们取得共识，已通过的证券法第七条作了集中统一监督管理的规定。这是很好的。
第四，对股票的发行，我国已实行的是审批制，是否应改为登记制。已通过的证券法规定的是“报经国务院证券监督管理机构核准”。核准与审批有何差别或者在实行中有何不同，尚待明确。从其他条文看，似乎把核准的主要责任加到了发行审核委员会（以及有关中介机构）的身上了。证券法说：“核准程序应当公开，依法受到监督”。如何公开，如何受到监督，尚待明确。
第五，证券交易场所是只限于现有的两个全国性证券交易所，还是分层次设立，以及是否允许场外交易。已通过的证券法只提了“证券交易所的设立和解散，由国务院决定”，并未说只设全国性交易所，那么，今后经国务院批准似乎也有设立层次更低的证券交易场所的可能。事实上，随着证券市场的发展，仅有全国性的证券交易所是不够的。大量未上市公司的股份需要流通，场外交易是迟早要开放的。1999 年第四季度香港将设立创业市场。为了使我国达不到两个交易所上市条件的一些中小公司特别是风险大的高科技公司能从证券市场筹集资金，要不要开设类似美国NASDAQ 证券市场，或香港的创业市场那样的市场呢？
第六，证券公司除做经纪业务外能否自营。反对其兼作自营，是因为担心证券公司损害客户的利益，这是有道理的。但有实力兼作自营业务的证券公司，是证券市场的重要机构投资者，兼作自营对证券公司的发展更是必要的。不允许自营，我国的股市怎样发展？特别是在股市低迷，成交量很小的熊市中，许多证券公司如果不能兼作自营业务，只好坐吃山空了。已通过的证券法把证券公司分为可兼作自营的综合类证券公司和不许兼作自营的经济类证券公司，应该说是比一律不许自营向前跨了一大步。今后那些只能作经纪业务的小证券公司如何生存和发展，尚待观察。证券法的规定是否可能加快它们的合并，以便成为综合类证券公司？如果它们的合并使资金规模达到综合类证券公司，是否能拿到综合类证券公司业务许可证呢？
第七，争论最大的问题是证券公司能否融资，能否开展信用交易。绝对不许证券公司融资，许多资金量不很大的证券公司也许就得退场了，因为它们没有资金用于证券的承销，而承销是证券公司的一项重要业务。但如果允许融资，又怕违反银行、证券的分业经营。此法第一百三十三条写道：“禁止银行资金违规流入股市。证券公司的自营业务必须使用自有资金和依法筹集的资金。”人们似乎从关闭的大门上看到了一条缝隙：银行资金违规流入股市不行，而不违规流入股市是不禁止的。使用非法筹集的资金不行，依法筹集的资金则是可以使用的。但什么是不违规流入，什么是依法筹集的资金，还待明确。在任何市场交易中，由于资金的运动和实物的运动会在时间上空间上不一致，于是发生了信用交易。在证券交易市场上也会发生这种时间上的不同步，为什么就不允许有信用交易呢？问题不在于信用交易，而在于信用交易要有规则。已通过的证券法不允许信用交易，可能是针对我国证券市场还不太成熟而定的。
在其他问题上也还有些争论，这里不多说了。上述那些争论的问题，在证券法中大都获得了符合证券市场正常运行要求的解决。有些问题一时未解决或未获更进一步的解决，相信会在今后证券法的实施中人们达成共识后得到妥善的解决。总的看来，这部证券法在规范与发展二者之间更侧重于规范，当然也为发展留了一些空间，如上述“违规不违规”、“依法”等等。
我在全国人大财经委工作十年，参与一些立法工作，深感立法之不易。一部法律的制定，总会在一些问题上针对不同意见采取某些折衷解决办法。折衷解决并不是最优解决。有些问题看法不一致，只能搁一搁，再看一看。我国的证券市场还要进一步发展，一些在证券法中未获得解决的问题今后可能自然而然地就解决了。证券法应不应调整证券的发行问题就是一例。近几年在发行上出了那么多问题，谁还能再不赞成规范发行呢？事物在发展，还有些新的问题会产生，现在有些规定也可能不符合新的情况。经过几年的实施，再来对证券法加以修订，相信它会变得更完善。
原载《中国证券期货》，1999 年2 月25 日
