8.3.1 “嘉兴模式”概述
所谓城乡整体规划，是指将城市中心组团与周围乡镇及乡村居民作为一个整体加以规划。研究和制定有关城乡协调发展的各项政策，统一规划城乡人口分布、产业构成、用地布局、基础设施等。经过整体规划而形成的城乡一体化的最终结果是城乡的区域融合，既非传统的城镇，又非传统的乡村，它表现出来的既是城镇，又是农村，是一种新的社区形式。在这里城乡界限模糊，乡村发展并不依赖城市的施舍，城市和乡村两者间更强调均衡、协调、相互作用，融合于共同发展的经济统一体中。这类区域是社会商品和城乡人口高频率相互作用、城乡相互转化的结果，是整个区域现代化的发展过程。
城乡融合的前提是农业现代化，乡村工商业的高度发展，农村文化、技术全面提高，乡村与城市生活水平接近，以至城乡差别缩小乃至淡化。城乡融合是以城乡差别淡化为基础的城乡转化，它强调城市与乡村之间的相互流动与相互作用。城乡融合式的城乡一体化的经济基础是农村经济的大规模扩张，一些具有龙头企业性质的大型骨干企业和外向型创汇企业带动星罗棋布的小型企业、家庭企业、联户企业的发展，使大量的剩余农业劳动力找到了出路，从而在地区内形成新的经济分布。其突出的变化是工业主要在原来的农村地区发展。许多新兴行业从无到有，从小到大，使农村工业地位不断提高，竟然可以与原来的城市工业分庭抗礼。随着工业化的推进，人们生活水平的逐步提高，乡村建设大发展。经济发展较快的乡村，除居住条件大为改善外，自来水得到普及，村内道路硬面化、路灯化，建起了幼儿园、小学、敬老院、卫生所、录像室、市场、小公园等比较完善的生活服务设施，有专职的环境卫生和治安管理人员，有的还建立了小学免费教育、老人养老金、医疗补助等福利制度。
在此基础上，为了适应商品经济发展的需要，改善投资环境，城乡融合式的城乡一体化的进一步工作自然是改善交通条件，“提高公路等级，逐步消灭渡口，解决村镇通车”，大规模改造公路，架设公路桥梁。交通条件的改善，又促进了工业的发展和商业的繁荣，并形成交通沿线，特别是高等级干线公路沿线的工商业走廊。交通为工业和商业贸易的发展提供运输条件，而工业和商业贸易的发展为交通运输产生运量并促进交通建设，彼此形成互为条件、相互促进的良性循环系统，不断推进城乡的相互作用，促进城乡融合，形成一系列沿交通干线的农业与非农业活动相混合的经济地带。
由上可见，融合式的城乡一体化的空间结构是以不同层次、不同规模的多功能的城镇为中心，在其周围形成一系列的城乡交错带和亦乡小镇型的城乡型聚落。城镇之间，城镇与城乡型聚落（居民点）间均有不同容量的现代化交通设施和便利快捷的现代化通讯设施连接在一起。这就是典型的城乡融合的空间结构模式。
城乡融合发展的地域条件城乡融合是特殊地区现代化进程的一种特殊模式，不是所有地区共同的普遍模式。换言之，城乡融合发展是有条件的，只能在某一些类型的地区才能产生，只可能在符合下述条件的地区出现：（1）自然条件优越的河口三角洲。在这样的地区，自然条件差异较小，土地肥沃，淡水资源丰富且分布比较均匀，经济发展条件优越。（2）人口密度高，城镇密度大。人口密度平均每1200～1500人/km2；每50～80km2便有一个城镇。（3）交通网络稠密，尤其是公路网比较稠密。每平方公里有1.5～2.0km以上的公路。地区间有便捷、安全的各种交通设施。（4）资金多、产业水平高、市场渠道广、工业化程度高。每一个劳动力需要有2万元以上的固定资产。多数企业的设备应能达到同一时代的国际中等水平。工业品出口应占有较大的比重。（5）非农产业高度发展。有多元化的就业机会，农业不再是普通家庭收入的唯一来源，农民与土地的紧密关系可以松动。加强城乡融合发展规划城乡融合发展是区域现代化、区域城镇化过程。但是不能把区域城镇化误认为是区域楼房化，区域“水泥森林化”。
融合式的城乡一体化发展模式也出现许多有待解决的问题。主要是：第一，城镇普遍沿干线公路一字形铺开，呈“线状”畸形发展，省道、国道成了“市街化”，不仅严重影响交通干线的安全与畅通，制约着城镇建设的长远发展，而且还将导致二次改造的巨大耗资。第二，农村工业水平低。80年代以来农村工业虽然有了很大发展，但一般规模偏小，布局过于分散，重复布点多，效益较低，对环境污染较重。规模小、分散布局，增加了对土地的占用，往往造成多重污染和循环污染，影响了环境质量，生态环境明显变差。第三，城镇群体发展目标不明确，城镇基础设施建设各自为政，盲目追求大规模、自成体系，造成基础建设项目布局不合理，重复建设，发挥不了设施的应有效益。
为了使城乡融合发展走上合理、有序的轨道，必须编制区域规划。规划中要特别注意城镇和各类居民点的布局，要保证足够的绿色空间，规定非开发用地和绿色空间的长久保留区，形成在大中小城市外围广阔绿色空间中有众多的、散状分布的城乡型居民点，它们之间有方便、快捷、安全的交通系统联系起来。规划中要建立起区域性的基础设施和服务设施系统，使整个区域得到协调、和谐的发展。在浙江省，融合式城乡一体化的典型区域是嘉兴市。自1998年以来，嘉兴市抓住了两大契机。一是以江总书记视察嘉兴，并且发出沿海发达地区要率先基本实现农业现代化这个伟大号召为契机，应势利导，抓点带面，加快推进农业和农村现代化建设；二是以省第十四次党代会提出把城市化作为我省经济社会新一轮发展的重要载体为契机，加快推进工业化和城市化，使城乡面貌发生了深刻的变化，城乡融合发展的趋势日趋明显。
8.3.2 嘉兴统筹城乡发展的再思考和再实践
2004年以来，在前几年工作的基础上，嘉兴市委把统筹城乡发展，加快城乡发展一体化放到了特别重要的位置，成立了强有力的推进城乡一体化工作的领导小组及其办公室。经过专家评审，编制了《嘉兴城乡一体化发展纲要》和六个专题规划，并且于今年以市委一号文件下发施行。
嘉兴统筹城乡发展，加快推进城乡一体的总体思路是“以人的全面发展为根本，统筹城乡发展为主线，以建设网络型大城市为核心，进一步深化城乡一体化配套改革，大力推进城市化、工业化和农业农村现代化，努力消除城乡二元结构，缩小城乡差别，逐步实现城乡经济、社会、文化、生态的全面、协调、可持续发展，使全市人民共享现代文明。重点是抓好”六个一体化：一是推进城乡空间布局一体化，形成城乡联动发展的生产力布局和层次清晰、结构合理的城市形态；二是推进城乡基础设施建设一体化，形成完善的交通、物流、公用设施服务网络；三是推进城乡产业发展一体化，形成以先进制造业为支撑，都市型农业、先进制造业、现代服务业协调发展的格局；四是推进城乡劳动就业与社会保障一体化，形成城乡人口自由流动，城乡统筹就业、人人享有社会保障的新格局；五是推进城乡社会发展一体化，使农村居民在教育、卫生、文化、科技、信息等方面与城镇居民基本达到同等享受水平；六是推进城乡生态环境建设与保护一体化，基本形成城乡生态环境融合互补，经济、社会与生态协调发展的格局。
由于没有现成可借鉴的经验，因此在实践中，嘉兴市委为扎实有序地推进这项工作，特别注意把握以下四点：
第一，谋化从远，工作从实。我们认为，城乡一体化是个与工业化、城市化、现代化结伴而行的发展过程，统筹城乡发展，谋化思路、确立目标、制定规划必须把握它的艰巨性、复杂性、长期性。做到从实际出发，从实力出发。出于这个基本的理念，我们提出了分三步走的目标：第一步，到2005年，城乡一体化工作步入轨道，一些工作取得突破性进展，基本建立起城乡一体的推进体制和推进体系；第二步，到2010年，初步消除城乡二元结构，城乡差距明显缩小，城乡大部分指标实现接轨，基本形成城乡一体化的发展格局；第三步，到2020年，与基本实现现代化同步，基本实现城乡一体化。在实际工作中，嘉兴市委注重求真务实，做到每年有目标，每年有进度，努力积小胜为大胜。我们已经把今年统筹城乡发展，加快推进城乡一体化22项工作分解到县市区和市级部分，半年进行一次督促检查，年终进行考核奖惩。比如，农村脏乱差的老大难问题，在全市部署开展以农村生活垃圾集中收集处理为重点的农村环境整治，三年内全面完成。在这项工作中要把城市的环卫机制，包括财政投入延伸到农村，覆盖城市。
第二，着眼整体，系统推进。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，涉及经济、社会、文化、生态诸领域，具有目标指向的广泛性，因此在决策层面上必须把握其系统性、准确性，避免单目标决策，防止顾此失彼。为此，在深入研究后，嘉兴市委提出“六个一体化”，力争总体推进城乡三个文明建设，以符合全面小康和基本现代化的要求。
第三，市县联动，各有侧重。统筹城乡发展，推动城乡发展具有区域性的特征，而县是城乡统筹发展最基本的实施单位。但是，嘉兴的各个县也有先天不足，主要是区域面积比较小，中心城市也偏小，无法谋化布局更大空间的基础设施。所以在现有的体制条件下，力争做到有分有合，上下联动，同步实施，协同发展。市里重点考虑城市总体规划、重大交通基础设施、重大公共事业和重大基础设施发展项目的空间布局，做好城乡一体化的综合协调和指导工作；县市区则重点发挥好主体作用，按照全市加快推进城乡一体化的总体部署和工作要求，做好县域内具体工作。
第四，深化改革，创新制度。统筹城乡发展，推动城乡发展一体化除了统筹城乡交通、环保等基础设施和文化、教育、卫生等社会事业硬件建设以外，打破城乡二元制度安排也是重要的内容，因此应当把制度创新放在一个十分重要的位置。我们在统筹城乡发展方面，要着重对户籍管理制度、土地管理制度、社会保障制度，包括对农村村干部的报酬等进行城乡一体化的改革；要通过制度创新，逐步实现城乡之间人才、劳动力、资金、信息、技术、土地等要素能够自由流动，实现市场化配置，使各要素发挥出更大的效率。
不仅如此，在目前业已付诸实践的统筹城乡一体化工作的基础上，针对实践中产生的一些问题和矛盾，由市委市政府领衔确定了八个相关课题进行进一步的深化探索。一是“嘉兴市域功能规划研究”。这个主要是由于我们所属的各县市都拥有较为独立的规划权，往往片面地追求自成一体，这样往往在局部是合理的，但从整个市域来看，在空间和功能布局上有不协调、不经济、不科学的问题。针对这个问题，我们围绕在嘉兴市域3915平方公里范围内如何进行功能规划进行深化研究，提出意见建议，为下一步正式编制功能规划提供依据。二是“城乡一体化与公共财政建设研究”。主要是针对农业农村基础设施建设薄弱，农村公益事业发展缓慢，城乡差别仍然在拉大这一问题，通过对嘉兴各级财政历年来对城乡各项事业的投入量、投入效益进行研究，得出城乡差别与城乡公共财政投入差距之间的相关关系，提出城乡一体化进程中嘉兴公共财政建设应当遵循指导思想、基本原则以及具体的工作设想。三是“市级县市区城乡一体化绩效考核评价体系的研究”。针对目前国内尚未有系统完整的城乡一体化的绩效评价体系，无法对我们全市以及各县市区城乡一体化工作进行考核评价的问题，要研究符合嘉兴实际，既适用于市，又适用于县的直观明了、操作性强的绩效考评体系，对城乡一体化实行有效的目标管理。四是“城乡一体化进程中的文化研究”。针对推进城乡一体化不仅需要加快基础设施、社会事业建设，同时需要加快农民向市民转变的问题，要着重研究文化对城乡一体化进程的影响及其作用，探讨加快城乡文化融合的途径以及工作措施。五是“农村基层组织体制的创新研究”。根据目前城市文明加快向农村延伸，城乡融合发展的趋势日趋明显的新形势，围绕推进拆镇建街道的工作和加强农村新社区建设，来深入研究农村组织体制的创新，在这方面进一步理清思路，推动工作。六是“深化户籍制度改革配套的研究”。针对附着在户籍上的城乡政策差异，像最低生活保障标准、城市学校的借读费、城乡非统一的计划生育等进行逐一的“盘点”和分析，并根据轻重缓急，以尽可能淡化户籍优势的思路，提出具体的操作性办法，为嘉兴深化户籍制度改革提供配套。七是“农村土地制度改革研究”。针对目标农村土地所有权事实上不够明晰，流动性差，农村人地自由度低，不利于农村离土离乡的问题，研究探索既有利于农地保护，又有利于农地使用权，更好地体现可流通商品属性的有效途径，从而加快推进城乡一体化。八是“加快推进城乡社会保障一体化的研究”。针对目前城乡社会保障的覆盖面及保障水平差距还比较大这一问题，用更高的利益放到更大的范围，重点分析加快推进的条件以及各方面的利弊关系，以能快则快的指导思想，努力探索加快推进城乡社会保障一体化的社会工作思路。
正是在这种既关注现实，又放眼未来的工作思想的指导下，嘉兴市的城乡一体化已经取得了明显的进展，具体表现在以下几个方面：
——大力推进城市化，城市对农村的带动能力增强。截止到2003年，嘉兴全市城市化水平达到了45%，各级城镇规模迅速扩大，已经形成以嘉兴市区为中心，五个县城为骨干，若干个中心镇为支撑的城镇网络框架，城市的功能不断完善，城市对人口和产业的吸纳力和承载力提高，城市对农村的辐射和带动能力有较大的增强。
——农业和农村现代化建设取得显著成效，农村对城镇的互动能力增强。农业产业化、农村工业化和城镇化、农民知识化、环境生态化同步推进，效益农业同步发展，农业结构不断优化，乡镇工业特别是块状经济发展迅猛，专业市场和块状经济互相促进，产业、人口和要素加快向城镇集聚，农村劳动力加快向二、三产业转移，全市农村劳动力当中从事二、三产业的占到67%，农民收入中来自二、三产业的占82%，广大农村区域正在逐步向城镇新社区转变。
——城镇基础设施建设加快，资源共享度不断提高。与上海、杭州、苏州等特大城市的时空距离缩短到一个小时，全市初步形成了以市区为中心的半小时交通经济圈，农村实现了村村通公路，通村公路的等级率快速提高。城乡公交已经开通了36条线路，通达238个行政村；城镇基础设施加快向农村延伸，邮电通讯资源已实现城乡共享，城乡用电实现同网同价，城乡区域供水正稳步有续地推进，农村有线电视的入户率达到80%。
——统筹城乡就业取得新的进展，城乡社会保障逐步完善。城乡实行了统筹就业制度，全市城乡一体的劳动就业市场和服务体系初步形成，城乡居民基本养老保险覆盖范围不断扩大，农村社会养老保险累计参保人数达到49.6万人，并且明确了农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险相衔接的政策以及转移的折算办法；医保和城乡居民合作医疗制度不断完善，乡镇、村合作医疗覆盖率分别达到100%和98.7%，全市参加合作医疗人数达到212万人，占全市应参加人数的84.6%。
——优化教育布局，城乡共享优质资源。
——重视城乡生态环境治理，生态市建设取得新的进展。全市城乡工业、生活污水逐步实现集中处理，已经形成了每天50万吨污水的集中处理能力，入网处理量已经达到20多万吨。以循环再生利用为主要模式的农业污染治理工作正有序地开展，清洁生产和循环经济正在成为企业谋求发展的动力；城乡生活垃圾处理实行区域化运作，其中市区已经具备日处理580吨的垃圾焚烧发电能力。
由此可见，再经过三至五年的努力，嘉兴完全有条件成为全省乃至全国统筹城乡发展的典范。
