在1980年中央决定实行财政包干的基本体制之后，决策者本来的想法是把这种“分灶吃饭”的体制作为过渡体制，只准备实行五年。因为在当时的改革设计中，之后准备实行按照税种划分中央与地方的财政收入的体制。甚至在1986年国务院准备“价税财金贸”配套改革方案时就曾想以“分税制”取代“分灶吃饭”体制。后来在“价税财金贸”配套改革方案流产之后，国务院反而决定将财政包干体制继续执行下去，而且在1988年向更大的范围推广了。
1988年的财政大包干体制基本延续了1980年的体制模式，而且因为把新兴的“计划单列市”也纳入了财政包干的范围，结果涵盖的地区达到了37个省、直辖市、自治区和计划单列城市。如表4-1所示，财政包干的具体安排实际有六类：
（1）收入递增包干。以1987年的决算收入和地方支出为基数，参照近几年的收入增长，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成和上解比例在中央与地方之间分成；超过递增率的收入全部归地方。达不到递增率的由地方自行解决。从表4-1可以看出，实行这种体制的有北京、河北、辽宁等10个省市。
（2）总额分成。根据前两年的财政收支状况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重确定地方的留成和上解中央的比例。天津、山西和安徽3省市实行了该体制。
（3）总额分成加增长分成。这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。实行这个体制的是大连、青岛和武汉3个计划单列市。
（4）上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上解。广东省和湖南省采用了这个体制。
（5）定额上解。按照原来核定的基础，收入大于支出的部分，确定固定的上解数额。上海、黑龙江和山东实行了这个定额上解的体制。
（6）定额补助。按照原来核定的基础，支出大于收入的部分，实行定额补助。实行这种财政包干体制的有吉林、江西等15个省市（区）。
作为一种固定租约的变种，五花八门的财政包干体制至少在边际上改变了地方政府的激励，应该会显著加强地方政府对增加收入的努力。我将会在下一节结合一些重要的经济学研究的文献专门来讨论这个问题。不过，这种财政上的分权体制产生了很多负面的结果。最明显的结果是地区之间的“待遇”不平衡，最突出的表现在广东和上海之间。比如，在20世纪80年代中期，上海每年上缴中央财政120亿元左右，而广东在其经济迅速发展之后上缴额依然只有10多亿元。另外，经济学家也认为，财政包干制度还造成了地方经济之间的相互封锁，有碍市场的整合。
不过，最终导致1994年中央用“分税制”方案取代多年实行的“财政包干制”的主要一个原因还在于中央对其财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重的持续下降的担忧。这个担忧与学术界和思想界在当时的讨论有很大的关系，而且显然是一些政治学家主张的所谓“新权威主义”和“国家能力”的言论占了上风。
1988～1989年前后，中国的政治学界和思想界出现了一场关于“新权威主义”的激烈争论。主张新权威主义的学者（如吴稼祥、萧功秦、张炳久等）在理论上援引哈佛大学亨廷顿（Samuel Huntington）教授的政治学说，并以韩国等国家和地区在“二战”后先通过精英治国实现经济起飞然后实现政治民主化的经验为证据，主张中国的政治民主化必须以经济的充分市场化为前提，而中国的经济市场化只能在集权体制下才可以推进，因此，中国需要政府的权威和集权体制。
“新权威主义”的思想立即遭到以黄万盛、荣剑、于浩成等人为代表的政治文化学者的反对和批评。后者认为中国经济改革中出现的财政困难、通货膨胀等问题正是高度集中的政治经济体制下所产生的负面后果，因此中国必须推进政治民主化体制的改革，用民主的政治体制推动经济的市场化改革运动。这场争论在1989年之后逐渐消退，但此间许多青年学者也加入其中，探寻中国政治现代化的道路。“新权威主义”的讨论对中央决策者重新认识财政分权以及中央财力的下降等现象产生了重要的影响。
从统计上看，财政包干制度的大面积推行的确逐步改变了政府预算财政的增长格局和中央财政的相对地位，集中表现在财政预算收入的增长开始出现落后于GDP增长的趋势，同时中央财政也出现相对下降的趋势（见图4-6）。政治学家王绍光对1978～1994年间出现的这个财政现象有过这样一段描述：
中国的政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降二十多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些。结果，预算赤字持续增加。更耐人寻味的是，目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其糟糕，其在国家财政收入中的比重大幅下滑，从改革前的约60%降至1994年的不足33%。到了1995年，中央政府的开支中有50%多是靠国内外借债维持的。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说，地方和中央政府都陷入了严重的财政危机。
王绍光教授在《分权的底限》中对中国的财政分权为什么会导致中央政府预算收入占GDP比重的下降给出了一个有意思的解释。他认为，中国的财政包干制本来是为了调动地方政府的积极性，刺激他们加大征税的力度，从而使中央和地方都能从税收增长中获益。然而其结果并非如此，不仅财政紧张造成了中央和地方政府之间的矛盾，而且财政紧张一直出现在中国持续的经济增长期间。这是一个悖论。用王绍光教授的话说，这个悖论的根源是，中国财政体制的设计让中央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权，这为机会主义行为的盛行打开了方便之门。中央和地方都指望从机会主义行为中得到好处，但结果双方都以财政收入不断下降而告终（相对于GDP而言），他们陷于典型的囚徒困境之中：
如果地方政府不遗余力地加大征税力度，他们有理由担忧，中央会在下一轮谈判中调高他们的上缴比重。所有地方政府都知道他们与中央达成的分成合同会在几年之内重新讨论，而中央政府则背着“鞭打快牛”的坏名声：财政收入快速增长的省份，基数可能调低，上缴比重可能调高。事先预料到中央的这种事后机会主义，地方政府的响应是自己的机会主义，即征税努力程度上留一手。
的确，很多学者都指出了自20世纪80年代以来频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性的问题。例如，以研究中央—地方关系为专长的经济学家黄佩华（Christine P.Wong）也提到，中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金。她列举事件：从1981年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外，中央还陆续出台了一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。而地方也相应地发
展出一系列应对中央的策略性办法。按照阎彬的说法，这些中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。
张闫龙在《财政分权与省以下政府间关系的演变》一文中的研究还特别提到，中央相关政策文件的一些措辞能清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院于1988年发布的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：
各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点，体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。
要严格执行财政、财务制度，加强审计监督。各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收入转移到预算外，或者私设“小金库”。
各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打“埋伏”、报假账。凡是违反财政纪律或弄虚作假的，审计部门要认真检查处理，问题严重的，要给予纪律处分。
要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题。
以上不努力征税的理论有助于解释财政包干制度下预算收入的增长为什么趋于下降。可是，如果因此相信地方政府没有从地方的经济增长中获得更多的收入控制，那就错了，否则我们不能解释是什么为地方经济的增长提供了强有力的正面的激励。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。这个更为复杂的问题把我们引向了一个非常独特的中国现象，那就是地方预算外收入的存在和增长。
预算外收入并不是财政分权改革的产物，而在计划经济时期就已经存在，但是规模小。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，预算外收入才演变成为一个庞大的地方收入来源。预算外收入的构成和来源并没有固定的模式，但都是地方政府自收自支不纳入预算管理的收入。一般包括地方财政部门管理的预算外资金（如各种税收附加和基金、集中事业单位的经营性收入、集中企业单位的收费等）、行政事业单位管理的预算外资金（如地方政府的税收附加和基金、行政事业单位的收费等）、国有企业的预算外资金（如部分折旧上缴、部分利税上缴等）以及由地方政府管理的社会保障基金等。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7%。
1993年11月，中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》明确提出了整体推进的改革战略，其中包括要从1994年起建立新的政府间财政税收关系，将原来的财政包干制度改造成合理划分中央与地方（包括省和县）职权基础上的“分税制”。分税制的方案早在1986年前后就已准备和研究多时，后来被搁浅，1992年曾恢复实行分税制的试点。1993年12月15日，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对分税制的方案进行了详细说明。
分税制预算财政管理体制的主要内容是：（1）中央和地方明确划分了各自的政府事权和财政支出的范围；（2）中央和地方明确划分了各自财政收入的范围，明确划分了中央税、地方税以及中央与地方共享税；（3）建立了中央对地方的转移支付制度，即税收返还和专项补助以帮助实现地区平衡。此外，还清理了地方的预算外资金，取消或减少了大量的政府收费项目；推行以增值税为主体的间接税制度，统一个人所得税等。
中央与地方共享的预算收入主要来自增值税和资源税。增值税由中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的品种划分，陆地资源税全部作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易印花税在1994年的时候确定为中央与地方五五分成，但自2002年起改为中央分享97%。
图4-8描绘了分税制改革前后中央预算收支占全部预算收支的变化趋势。中央财政收入占总财政收入的比重在1984～1993年间一直呈下降趋势，从40.5%下降至22.0%，而实行分税制后，该比例得到扭转，显著上升。2003年中央财政收入占总财政收入的比重已达54.6%。而地方的财政收入从1994年前所占的70%左右下降到1994年后的50%左右。
图4-8中央预算收入和支出的相对变化（1994年分税制的影响）
资料来源：陈诗一、张军，《中国地方政府财政支出效率研究：1978～2005》，《中国社会科学》，2008年第4期。
图4-8是否暴露出分税制设计的问题是存有争议的。一些财政学家认为，中央的收入当中有相当一部分实际上返还给了地方政府。因此，中央的预算收入并没有图4-8所显示的比重那么高。但大多数经济学家的看法是，即使考虑了转移支付，1994年财政体制的改革总体上还是只涉及了财政体制的收入方面，而仍然保留了改革前的带有计划经济色彩的支出责任体制，让地方政府扮演着中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分税制改革使地方政府相对中央政府的支出比例大幅度提高了，这是事实。我们从图4-8可以看出，
地方财政支出在近二十年中比例变化并不大，基本稳定在60%以上。实际上，在2002年，地方政府在全部预算收入中的比重大约为45%，但却负担了全部预算支出的70%。即使把中央政府的返还收入考虑进来，也不足以达到收支的平衡。更重要的是，财政体制的改革没有为地方政府的融资提供更多的选择机会；实际上，在1994年分税制改革之后，在地方政府层面上切断了收入与支出需求的联系，使地方政府、尤其是落后地区的政府负担加重了。
之后的很多研究都发现，即使有中央的税收返还和专项补贴，但分税制的实行似乎没有能够在平衡地区收入差距方面发挥更大的作用。1994年为了推进分税制，取得富裕省份的支持，中央采取了保障地方政府不少于1993年收入基数的让步政策。中央政府从专享税和分享税中取得的收入如果超过了1993年税改前的收入，则将多出的部分返还给地方政府，以保障地方政府在实行分税制后的实际收入不低于该地区1993年的水平。对于超出1993年基数的收入，中央与地方按照7:3的比例分成。由于1993年地方有做大“基数”的策略性动机，结果使得中央的返还收入负担过大，直接影响了用于平衡地区收入差距的财政能力。
