（第一节）国外城市轨道交通投融资创新经验借鉴
放眼世界，一些发达国家的大城市很早就开始发展城市轨道交通，逐渐形成了完善的运营管理模式，特别是在投融资方面积累了丰富的经验。当前我国各大城市都在为自身的长远发展而进行着城市轨道交通建设，这些城市在建设轨道交通的过程中，均会借鉴国外的成功经验，同时与自身实际相结合，探索适合中国国情的城市轨道交通发展之路。因此，有必要通过对一些发达国家城市轨道交通投融资模式及实际操作方面的经验进行总结，为北京城市轨道交通建设中存在的投融资问题的有效处理提供启示和思路。
一、国外城市轨道交通发展概况
从国外城市轨道交通的地域发展轨迹来看，工业革命在世界各国的传播过程，就是城市轨道交通的地域发展过程。英国首条地铁于1863年在伦敦建成通车；法国首条地铁于1899年在巴黎建成通车；美国首条地铁于1904年在纽约建成通车；亚洲首条地铁于1927年在日本东京建成通车。第二次世界大战后，发达资本主义国家开始了战后大规模的经济建设，伴随着第三次科技革命的到来和经济的快速发展，城市人口和规模不断膨胀，作为交通工具的汽车日益普及，城市交通拥堵日益严峻，城市交通面临着前所未有的挑战，发展城市轨道交通势在必行，城市轨道交通正是在这一时代背景下得到了长足发展。
时至今日，很多着名的国际化特大城市轨道交通发展都比较成熟，如纽约、巴黎、伦敦、莫斯科、东京等，如表4-1所示。
这些城市轨道交通具有显着的共同特征：①运量大、方便、快捷，在城市公共交通中起着异常重要的作用。就莫斯科而言，自1935年建成第一条城市轨道交通线路以来，现在已经拥有一个遍及全市的立体交叉城市轨道交通网络，日客运量高达800多万次，居世界之首；客运密度为每千米1400多万人，超过伦敦和巴黎；城市轨道交通线路的不少车站与通往市郊各个方向的电气化铁路相连接，乘客换乘方便；城市轨道交通与航空港、港湾站、铁路干线始发站相连接，远距离出行也很便利，其他几个大城市也是如此。②城市轨道交通发展有稳定的资金来源。一般由中央政府、地方政府共同出资，或者连同城市轨道交通受益部门与个人共同投资。例如，《德国交通财政法》明确规定，每年向购油者加收10%的税收作为城市交通建设资金；对于城市轨道交通建设，联邦政府负担60%，州政府负担40%。日本铁路交通建设，除了国家、地方政府的补贴之外，沿线受益者也要资助建设，如表4-2所示。
巴黎中央政府40%，当地政府40%，20%企业自筹企业负责运营投入和设备更新的投入，政府对票价进行补贴，政府补贴占运营成本的54%票价低廉，NationAuber线财政补助50%，其他参与者50%；其他线路（近郊地上结构）财政补助30%，地方机构补助30%，其他参与者40%
从以上资料可以看出，国外城市轨道交通的大力发展与其政府的主导作用紧密相连。各国政府对城市轨道交通行业的管理都秉承了公益性原则，即使是在城市轨道交通领域引入市场机制的国家，政府依然牢牢控制着城市轨道交通发展方向，致力于使城市轨道交通服务于城市，为城市和社会发展提供强大支撑。这些城市的轨道交通有着不同的管理模式和投融资模式，虽然其国情与我们不同，但在一定程度上可为我国城市轨道交通建设运营提供借鉴。
二、国外城市轨道交通管理模式
由于城市轨道交通具有公益性特点，在其建设运营过程中，国家和地方两级政府必然会制定相关政策和法规对其进行规范，设置特定机构专门对其进行监管。国外城市轨道交通的管理体制种类很多，但大多与建设资金来源密切相关，即投资主体结构决定了城市轨道交通运营管理体制。从所有权与经营权的关系上来看，城市轨道交通运营管理模式可分为国有国营、公私合作、私人建设私人运营等模式。
（一）国有国营模式
国有国营模式是政府直接在城市轨道交通建设和运营中统一规划、统一管理，其最大优点就是能够最大限度地保证城市轨道交通的社会公益性。历史地看，发达资本主义国家早期多采用这种模式，与这些国家雄厚的财政实力和大力的财政支持有关，当时工程建设成本相对较低也使国有国营模式具有可行性。当前城市轨道交通建设成本与以往相比已不可同日而语，巨额建设资金投入也使采用国有国营模式的可能性很小。
1.美国
美国早已于1965年颁布了《都市公共交通法》，确定了对城市公共交通予以财政援助的政策。根据此法，有关公共交通设备与其他设施购置费由联邦政府给予支出总额2/3以内的补助；规定了地方政府对公共交通给予所需费用总额1/2以内的援助。当对交通设施使用者征税不能实现时，则从房产税、收入税、矿产税等收入中抽取一部分用于交通建设，这部分收入约占交通项目投资的23%。
美国在筹集城市轨道交通设施建设资金时，还采用由土地开发商出资的私人出资；发行项目债券、无息债券；以及通过在停车场、车站、车辆等处作广告而收取的广告费或发行彩票等方式筹资。
美国还很注重利用商业化原则进行交通项目的利益返还，采取了一系列的对策措施，较典型的是SAD、TIF和IF。SAD和TIF是特别财源筹集区域对策的典型表现形式。所谓SAD是向地铁受益范围内的不动产征收费用。TIF是指定区域内因建设了城市轨道交通等公共设施，使其周围的开发需求十分集中，从而增加了社区的固定资产税收入，投资者通过预定收入担保发行债券来筹措建设资金的筹资方式。SAD和TIF的重要特征是，都是为发行建设项目债券而服务的，目的是提供可靠的偿还金收入，以提高了债券的信用度。IF是强征费用的一种，开发者以其开发利益为依据，按地方自治要求，征收特定费用，负担开发区域内社会公共设施的建设费用和更广区域范围内的公共设施建设等费用。
2.德国
德国各城市的轨道交通建设资金60%来自于联邦政府，其余由州、市政府承担。联邦政府规定交通运输建设所需资金在全国范围内以汽油税的方式征收，其中10%用于城市轨道交通建设。
德国制定了一系列的法律和规章以吸引资金投资于城市轨道交通等基础设施建设。例如，《地方交通财政资助法》（GVFG）规定，可以用矿物油所得税来改善各地方的交通状况，增加城市轨道交通建设的可能性，包括新建或扩建有轨电车线、轻轨及地铁线。该法规还进一步对投资条件和规模作出规定：轨道系统的形式和规模应能尽快改善和提高交通状况，符合地方和州一级的交通法规，遵循客运法规及财政收支法，做到经济可行。《短途公交财政分配法》（REGG）规定，每年都应有固定的资金分配给各州和地区，用于兴建与改建短途公交系统，而且逐年还应有所增加。REGG还特别强调，这些资金对作为短途公交客运的城市轨道交通要优先照顾。与城市轨道交通相关的法规还有《铁路与公路交叉法》（EKRG）、《德国铁路股份有限公司资助法》（DBGRG）和《德国铁路扩建法》（BBSCHWAG）等。这些法规对城市轨道项目的投资条件和投资规模作出了规定，并提出应视其轻重缓急程度来制定投资建议和需求计划。
3.法国
巴黎城市轨道交通建设资金由中央政府、地方政府及地铁公司三方共同承担。各条线路的具体情况不同，各级政府分担比例也有所不同。一般来说，建设资金的40%来自中央政府，40%来自大区政府，另外20%由巴黎地铁公司自筹解决。
法国其他城市公共交通建设资金由各地方政府按比例进行分配，其中，政府分担33%，企业以缴纳交通建设管理费的形式分担34%，使用者分担33%。在1971年以后进行的巴黎城市圈区域快速城市轨道交通建设中，对沿线居民和企业征收固定资产税、居住税、所得税等。1972年后，对有9个以上雇员的雇主按支付工资额的1.7%征收公共运输受益税，是对城市轨道交通开发利益进行返还的实例。现在该项政策已经推广到法国各个主要城市，但是征收比例依地区与时期不同而有所不同。目前，法国正在考虑扩大公共交通的财源，对使用新交通方式的居民、商贩征收停车税、城市交通税等。
4.意大利罗马
罗马市公共交通公司（ATACSPA）是罗马市政府授权管理城市公共交通行业的企业性质的公司，代表市政府行使监管城市公共交通行业相关职权。该公司负责制订公共交通发展方针和建设计划，规划和管理城市公共交通和私人交通网络，负责重大活动中交通组织方案的设计、制订和监管，监管罗马市地铁公司、地面公共交通公司和其他公司的运营。
罗马市地铁公司、地面公共交通公司是市政府所属的国有公司，主要负责交通运营、车辆维护和维修等任务。罗马市政府拥有地铁公司98%的产权，拉齐奥大区（罗马市所在的大区）政府拥有地铁公司2%的产权。地铁公司与罗马市政府、拉齐奥大区政府每35年签订一次运营合同，明确运营职责、服务质量要求和奖罚制度等内容，罗马市公共交通公司监管合同的履行情况。
5.加拿大多伦多
多伦多的首条地铁线路于1954年建成，现在其城市轨道线网已发展成为拥有4条铁路线及69个车站的公共交通运输系统，由多伦多公车管理局负责营运。多伦多公车管理局（TorontoTransitCommission，TTC）是该市的公共交通运输管理部门，为多伦多市提供巴士、路面电车、地铁及轻轨等公共交通服务。TTC相当于市政当局的一个部门，同时也是地铁和轻轨的运营公司。TTC隶属于多伦多市议会，其组成人员为9名市议会议员，由市议会指定。在城市轨道交通的规划阶段，首先由TTC拟订建设规划，然后提交市议会审议，审议通过后才能获得拨款进行融资以及与相关当事人签订协议。市议会向TTC提供资本并对其成本进行运作，如果线路超出多伦多市区，则可向安大略省以及大多伦多地区交通管理机构提出拨款申请。这种统一管理模式可以整合各交通方式，及时调运，能有效解决运输中出现的临时中断问题。
6.韩国首尔
韩国首尔城市轨道交通采用政府投资建设，企业竞争经营模式。政府负责出资建设，建成运营时通过招标的方式交由两家或两家以上国有企业进行运营管理。这种含有竞争机制的官办官营是一种带有计划性质的市场竞争。
首尔城市轨道交通网络包括地铁和铁路系统两部分，由首尔地下铁公司（SMSC）、快速轨道交通公司（SMARI）和韩国国家铁路公司（KNR）3家国有公司运营。运营出现亏损时，地铁从运输税务系统得到补助金（燃料税是运输税务系统资金的主要来源）。为弥补亏损，市政府会注入额外的资金发行债券。地铁公司获得不动产是免税的，也不用交所得税、城市建设税和营业税。
（二）公私合作模式
与国有国营模式相比，公私合作模式的特点在于，政府主导下实现部分权力下放，私人企业拥有一定的决策自主权，轨道交通服务更加注重于效率性目标。公私合作模式的优点在于，一定程度上降低了对政府财政的依赖，不仅能够为城市轨道交通建设提供投融资，而且能够提高运营、建设、管理和技术使用的效率。公私合作模式有公私合作建设运营的，有政府建设然后交由私营企业运营的，前者以日本为代表，后者以新加坡为代表。日本模式能够保证城市轨道交通的运营管理效率；新加坡模式则可实现政企分开，明确职责。值得一提的是，新加坡地铁是世界上少数几个能够赢利的地铁公司之一，与其所使用的模式不无关系。对于北京城市轨道交通建设运营来说，政府主导下的公私合作模式是可供选择的重要模式。
1.日本
日本是亚洲最早拥有城市轨道交通的国家。日本制定了许多政策对有关投资者提供各种补助和税制优惠，鼓励全社会为城市轨道交通建设投资。从建设主体上看，有社会资本与国家或地方公共团体。各级政府和私营部门共同出资组成的城市轨道交通企业，性质上属于国际社会所称的第三部门。尽管城市轨道交通的社会效益良好，但完全依赖私营企业又难以实现自负盈亏，尚需要政府出资以提高城市轨道交通的盈利能力，于是公私合作伙伴关系便应运而生。
日本轨道交通由国土交通省负责管理。国土交通省负责轨道、港口、机场、公路等基础设施建设，以及颁发各项公共交通运营许可证。日本政府鼓励企业参与轨道交通建设，同时在行业准入的资格审查、价格审查、总体规划等方面，特别是在遏制垄断经营的问题上加强对轨道交通建设领域的监管。日本还十分重视轨道交通立法工作，在不同发展时期分别出台了相应的法律法规，如1970年的《新干线建设法》、1987年的《国有铁道改革法》等。
日本为了大力发展城市轨道交通，在不同时期相继出台了多种税制优惠政策。例如，固定资产税中的城市轨道交通用地免征税租；城市轨道交通道口建设及道口安全装置免税；实施工程费特别折旧制度及特别铁道工程折旧准备金制度；实施“特定城市铁路建设公积金制度”，以及1991年实行了铁道建设基金制度；针对大城市轨道交通建设制定了《特定都市铁道建设促进特别措施法》，促进了新线建设和扩建等工作的开展。
2.新加坡
新加坡城市轨道交通运营管理属于典型的国有民营模式，即政府负责城市轨道交通的规划与投资建设、私营企业负责运营管理。新加坡政府负责宏观控制，政策制定及经费筹措等。陆路交通管理局作为政府代表，为轨道交通系统规划制定者，也是轨道交通系统建设者和所有者，全权负责所有陆路交通事务的综合管理，为地铁洞体等基础设施建设提供资金。为了确保政府巨额投资和保障公众利益，新加坡国会还专门通过了一项法案，授予陆路交通管理局充分的管理权，对地铁和轻轨列车的经营者实施严格管制。
