第15章 冷战时期的联合国维和实践(4)

冷战时期联合国维和行动的发展 就联合国维持和平行动而言，50年代中期到70年代初是一个重要的历史时期，此间，联合国的维和行动获得了前所未有的发展，联合国开展的大规模维持和平行动就有10起。造成联合国维和行动发展的根本原因在于：一方面，这一时期亚非拉民族解放运动风起云涌，一大批殖民地和半殖民地国家获得了独立，这些新独立的国家作为重要的政治力量出现在世界舞台上，所面临的重要任务就是恢复和发展民族经济，以实现真正的独立。为了发展民族经济，广大发展中国家要求收回被殖民主义者长期控制的国家主权，纷纷宣布实行国有化政策。发展中国家的合理要求和正当做法遭到了旧殖民主义宗主国的反对和阻挠，双方矛盾的不断发展导致国际冲突不断发生。另一方面，美苏之间的冷战在这一时期全面展开，他们对广大“中间地带”的争夺日益白热化。虽然美苏争斗的重点在欧洲，但是，亚非拉地区重要的战略地位和潜在的经济市场使其成为美苏争夺的又一热土。美苏特别是美国的广泛插手和干涉导致亚非拉地区更加动荡不安。因此这一时期联合国的维和行动大多与亚非拉地区的冲突或战争有关。虽然这些维和行动在一定程度上为促进殖民地国家和人民的民族解放及国家的独立作出了积极的贡献，但是又不可避免地打上冷战特别是美国的印迹。

一、联合国与三次中东战争

第一次中东战争不仅使阿以矛盾进一步加深，而且促使了中东地区各国人民的觉醒。1952年7月，作为反以主力的埃及爆发7月革命，纳赛尔领导的自由军官组织夺取了政权。纳赛尔当政后一方面致力于结束埃及的半殖民状态，迫使英国签订了《英埃条约》，规定英军需在1956年6月18日前撤离埃及，苏伊士运河公司仍由英、法掌管；另一方面大力支持巴勒斯坦人民的反以斗争，多次表示了要消灭以色列的愿望，埃以矛盾日益尖锐。为了振兴民族经济，埃及决定花巨资修建阿斯旺水坝。为此，纳赛尔要求美英和世界银行提供资金支持。出于阻止埃及与苏联关系发展的需要，美英均表示愿意提供贷款，但同时提出了相当苛刻的政治及经济条件。埃及对此断然拒绝。苏联乘机表示愿意向埃及提供长期贷款，埃及欣然接受。埃及与英、美的关系走向破裂，美英先后宣布撤回援助埃及的计划。面对美英的霸道行径，纳赛尔毫不示弱，宣称：

“埃及永远不会向美元和武力屈服”。纳赛尔决心靠自己的力量修建阿斯旺水坝，决定将苏伊士运河国有化，用运河的收入修建水坝。1956年7月26日，纳赛尔宣布了将苏伊士运河收归国有的决定。

埃及政府的这一决定，令西方世界大为震惊。英法两国政府经任向群：《冷战对峙》，世界知识出版社，1999年，第277页。

过紧急磋商和反复权衡，决定采取联合行动，进行武力威胁；同时冻结埃及在英法的存款和运河公司基金，并下令英法船只不向埃及交纳通行费。1956年9月23日，英法联合致信安理会主席，要求安理会审查“埃及政府结束国际管理制度的单方面行动”所造成的形势。次日，埃及也要求安理会就英法对埃及的行为立即进行审议。10月5日，联合国安理会对此专门进行讨论。10月9日，英、法和埃及三方达成六项原则协议。但此时英、法两国已秘密商定，加紧向东地中海派兵，准备对埃及开战；同时在暗中与以色列进行谈判，秘密拟定了联合入侵埃及的作战计划：由以色列率先进攻西奈半岛，给英法制造一个干涉的借口；然后英法出兵塞得港，占领运河区，迫使纳赛尔下台。

1956年10月29日，在英法的支持下，以军兵分四路入侵埃及西奈半岛。第二次中东战争即苏伊士运河战争爆发。10月13日，英法军队借口“保护运河”，公然入侵埃及。埃及处于两面受敌的局面。面对以色列及英法的入侵，埃及一方面组织顽强的抵抗，另一方面就英法以的侵略行为向安理会提出控诉。应美国的请求，安理会于10月30日开会讨论埃及的局势。美国和苏联分别提出了促使以色列立即将其军队撤退到已有的停火线以后的决议案，但由于英、法的否决导致上述决议案未能通过。10月31日，南斯拉夫提出一项决议草案，要求召开联合国大会紧急特别会议，该决议在安理会获得通过。于是，根据联合国大会1950年11月3日通过的“联合一致共策和平”的决议，将这一问题移交到联合国大会。11月1日到11月10日，联合国大会第一次紧急特别会议召开。会议首先通过由美国提出的要求各方立即停止并撤军到停火线的提案，即第997号决议。在会上，加拿大代表建议组成一支国际警察部队，以便在找到政治解决办法之前维持边界和平。联大接受了加拿大的建议，并在11月4日通过了建立“联合国紧急部队”的计划，即第998号和999号决议。决议规定：一、设立一个联合国国际紧急部队司令部，根据1956年11月2日联合国大会的决议梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年，第112页。

的条款，谋求并监察敌对行动的停止；二、任命联合国停战监督组织参谋长伯恩斯少将为这个司令部的司令；三、授权司令部司令立即从停战监督组织的观察员小组招募数目有限的军官，这些军官应该是安理会常任理事国以外的国家的国民；并且进一步授权他在同秘书长磋商下，直接从安理会常任理事国以外的各个会员国再招募所需要的军官；四、请秘书长采取为迅速执行这项决议中规定的行动所可能需要的行政措施。11月5日，会议通过第1000号决议，决定建立联合国领导的紧急国际部队，以执行第997号决议。11月7日，紧急特别联大又通过第1001号决议，其中再次明确规定建立联合国紧急部队。与此同时，联合国秘书长哈马舍尔德照会英国外交大臣，强烈呼吁英国立即“停止在该地区的一切军事行动”。

为了自己的中东利益，同时顺应国际社会的反战趋势，苏、美也开始对英法施加压力。为了迫使英法停火撤军，美国采用了中断石油供应、禁止使用美援武器，甚至动用第六舰队等手段。苏联政府则警告英法：“在埃及的战争，可能扩大到别的国家，并且变成第三次世界大战”。在国际社会陷入孤立的英法，此时国内的经济形势日益恶化，国内反战情绪不断高涨。国内外的巨大压力迫使它们不得不在11月6日下午宣布停火，第二次中东战争结束。11月15日，由巴西、加拿大、哥伦比亚、丹麦、芬兰、印度、印度尼西亚、挪威、瑞典和南斯拉夫10国6000名士兵组成的第一批联合国紧急部队（UNEF·I）陆续抵达埃及。联合国紧急部队的主要任务是监督结束战争行动，帮助英法军队撤离，协助维持社会治安。英法军队撤离和以色列军队撤出西奈半岛及加沙地带后，联合国紧急部队的任务是作为埃及军队与以色列军队之间的一个缓冲力量，在埃及－以色列之间的停战分界线和加沙地带以南的国际边界线上巡逻，给这一地区带来了相对的平静。这支部队在埃及逗留了10年半，直至1967年5月才根据埃及政府的要求撤离埃及。这期间， 冷战时期联合国维和行动的发展先后有90人丧生，维和总开支达2．13亿美元。

由苏伊士运河危机所引发的第二次中东战争是对联合国解决国际争端能力的一次严峻考验。为了解决这场危机，联合国大会及秘书长作出了积极的努力。从先前的派遣军事观察团到此次派遣维和部队，这是联合国维和行动的一次重大创新。它体现了联合国维和行动在内容和方式方面的不断发展，因此在联合国维和行动的历史上具有里程碑式的意义。联合国秘书长哈马舍尔德就建立维和部队问题专门提出了三项原则，即中立、同意和自卫的原则。

这些原则对后来的联合国维和行动具有重要的指导意义。

第二次中东战争之后，中东地区的紧张局势并未完全消除，阿以双方都在为新的战争作积极的准备。特别是美苏对中东地区争夺的加强，更使这一地区的局势复杂化。为了在中东地区站稳脚跟，苏联主要通过经援和军援大力扩展自己的势力，为此积极支持埃及与以色列对抗。而美国采取的对策是利用以色列打击埃及，以削弱苏联在中东的地位，为此大力武装以色列。美苏的争夺使中东地区的局势日益恶化。1967年4月，叙利亚和以色列发生了一次激烈的空战，这是苏伊士运河战争以来阿以间最严重的一次武装冲突。埃及明确表示支持叙利亚，共同对付以色列的侵略。1967年5月，纳赛尔要求联合国紧急部队从加沙地带和埃及领土上撤走，并宣布封锁亚喀巴湾。这实际上是阿以间爆发大规模冲突的信号。1967年6月5日，以色列经过与美国的精心策划，对阿拉伯国家发动了“闪电战”，从而爆发了第三次中东战争。战争爆发后的第二天，安理会就召开会议审议中东局势，分别通过了由美、苏提出的要求阿、以双方“立即实现停火”的决议案和“限期停火”的决议。6月9日埃及宣布停火。11日叙利亚同意停火。第三次中东战争结束。为了监督停火，防止战事再起，6月12日，联合国停战监督组织根据安理会的决议及叙、以达成的协议，在叙以地段设立了一个停火观察工作站。7月10日，安理会做出决定，派遣联合国观察员进驻苏伊士运河等地区监督停火。11月22日，安理会一致通过了由英国提出的规定中东公正和持久和平原则的第242号决议。决议要求：以色列军队从1967年冲突中所占领的土地上撤出；终止一切关于交战的主张或交战状态，尊重并承认该地区所有国家的主权、领土完整和政治独立以及在安全和得到承认的边界内不受武力威胁和武力行动影响的和平生活的权利。决议还确认有必要保证该地区国际水道的航行自由，公正地解决难民问题以及采取包括建立非军事区的措施，保证该地区所有国家的领土不可侵犯和政治独立。安理会还授权秘书长指派一名中东特别代表，负责与各方进行协商，以执行决议。由于阿方和以方均对第242号决议的内容表示不满，特别是以色列设置重重障碍拒不撤军，所以安理会第242号决议并未得到很好的贯彻执行。

第三次中东战争中，阿拉伯国家损失惨重。这进一步加深了阿拉伯世界对以色列的敌对情绪。为了收复失地和恢复巴勒斯坦阿拉伯人的权利，1973年10月6日，埃及和叙利亚同时在东西两条战线上发动了向以色列的进攻，开始了第四次中东战争。为了维护中东的利益，美苏从战争一开始就通过“热线”进行策划和干预，企图控制整个局势。10月21日，美苏向安理会提出一项关于中东问题的提案：要求各方立即停火，举行谈判，执行第242号决议。10月22日，安理会通过了这项提案，即第338号决议。埃以双方都表示接受停火，但几个小时后，双方都指责对方违反停火决议，战斗仍在进行。10月23日，联合国安理会通过第339号决议，重申第338号决议，要求联合国秘书长“采取措施，立即派出联合国观察员监督停火，为此可首先使用目前在开罗的联合国人员”。24日，第二次停火生效，但以色列继续军事行动，企图扩大战果。于是苏联提出由美苏共同向中东派兵以确保停火的实现，苏联的建议遭到美国的拒绝。面对严峻的形势，联合国秘书长瓦尔德海姆和不结盟国家在10月25日向安理会提出派遣紧急部队监督停火的建议，此建议在当日获得安理会通过，这就是安理会第340号决议。

该决议决定在安理会授权下建立“第二支联合国紧急部队”

（UNEF·II），该部队由来自除安理会常任理事国以外的联合国会员国的人员组成。

根据安理会的决议，联合国秘书长瓦尔德海姆在10月27日就建立新的联合国紧急部队向安理会提出报告，并得到安理会的认可。11月2日，第二支联合国紧急部队正式建立并随即开赴中东埃以地区，其任务是在停战监督组织帮助下，建立观察哨与检查站，并在敏感地区进行巡逻。该部队任期原定为6个月，后经安理会多次通过决议延期，直到1979年7月撤离。1973年12月21日，联合国主持的中东和平会议在日内瓦举行，会议决定建立一个军事工作组讨论埃以军队脱离接触问题。1974年1月和1975年9月，埃以分别签订了两个脱离接触协定，协定内容包括以色列从西奈半岛占领区部分撤军、建立由紧急部队控制的缓冲地区等。脱离接触的实现为埃、以间的政治对话敞开了大门。