唐月民，山东艺术学院艺术文化学院文化产业系副主任。
内容摘要：在中国，电视媒体长期以来被视为党的“喉舌”，自1979年上海电视台播出第一条商业广告始，中国电视传媒便开启产业化之路。本文从宏观层面考察了中国电视传媒业如何从“喉舌”发展到文化产业的历程，并指出电视传媒资源配置市场化程度低、规模经济和范围经济不突出、政府规制改革滞后是中国电视传媒产业化的主要制约因素，为此，中国电视传媒产业化的顺利进行应制定相应的策略，即优化中国电视传媒资源配置、组建中国电视传媒企业集团、完善中国电视传媒业法律法规建设。在中国电视传媒产业化中，“市场”因素和“非市场”因素交织在一起，这制约着中国电视传媒产业化的迟速与成败。
关键词：喉舌文化产业电视传媒产业化
在中国，长期以来，电视媒体被视为党的“喉舌”，是维护国家稳定和传播国家政策的重要工具和手段，其作用是为主流意识形态服务。中国电视传媒业自1958年诞生起，就成为既不同于国有企业也不同于普通事业单位的一种特殊的事业。然而，自1979年上海电视台播出第一条商业广告开始，中国电视传媒的资源补偿方式就开始了根本改变，即从完全依靠财政拨款到财政拨款和广告收入两种方式并行。自此，中国电视传媒的经营能力逐步增强，并逐步发展为一支重要的经济力量，即文化产业。2008年是中国电视50年华诞，同时产业化进程已近30周年。可以说，中国电视传媒业的产业化之路是中国政治、经济及社会变革的缩影。为此，本文从宏观层面回顾了中国电视传媒30年的产业化历程，并探析其中存在的主要问题，从而提出解决之道。
一、中国电视传媒产业化进程（1979～2008年）
改革开放以来，中国开始从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。在市场机制导入下，中国电视传媒从改革开放之前完全不讲经济效益，到既追求社会效益又追求经济效益，其管理模式与经营模式均发生了重要改变。随着中国电视传媒的经济创收能力增强，除了过去曾担任的舆论宣传功能外，中国电视传媒的经济功能也得到了较大释放，并日益成为一支重要的经济力量。
（一）电视台数量的剧增
与改革开放以前中国拥有较少数量电视台形成鲜明对比的是，改革开放以后，中国电视台的数量迅猛发展。除了与中国经济实力日益增长的客观原因外，“四级办电视”的方针可以说是中国电视台数量迅猛发展的直接动因。
1983年3月31日至4月10日，第十一次全国广播电视工作会议在北京举行，会议确立了“四级办电视，四级混合覆盖”的事业发展方针，即除了中央和省（自治区、直辖市）办电视台外，凡是具备条件的省辖市（地、州、盟）和县（旗），都可以根据当地的需要和可能开办电视台。“四级办电视”方针的出台，极大地调动了各地兴办电视台的热情，从1983年起，中国电视台的数量如雨后春笋般迅速膨胀。到1994年底，经原广播电影电视部正式批准建立的县级以上无线电视台982座，有线电视台1202座，经国家教委和各地教育部门正式批准建立的教育电视台941座，这一数字,超过美国1倍，是日本的25倍，英国的260倍。从总数上讲,中国电视台的数量比美国、俄罗斯、日本、英国、法国、德国、印度、加拿大、澳大利亚、巴西和巴基斯坦等11个电视产业大国的总和（2606座）还要多519座。王建宏：《我国究竟应该建立多少家电视台——对“电视热”的冷思考》，《中国广播电视学刊》1996年第5期。这说明，“四级办电视”方针出台十年后，中国电视台就由过去少的可怜的状况一跃为全球拥有电视台数量最多的国家。
1999年后，在各省市的无线电视台和有线电视台合并中，电视台总数呈下降趋势，但频道总数却没有减少。考虑到数字电视频道的发展及各电视台的新增频道因素，可以说中国电视台的实际数量一直处于增长状态并不为过。尽管人们对电视台的数量颇多微词，但日益增长的电视频道也为电视观众提供了足够的播出时间。总之，中国电视从无到有，再到拥有世界上最多的电视台，为丰富人们业余文化生活方面起到了巨大作用。
（二）资源补偿机制的鼎新
改革开放以前，中国电视传媒被定性为事业单位，所有经费来源都由国家财政部门支付。改革开放以后，随着市场的开放，商业广告作为一种补充收入，被引入到电视传媒领域。自此，中国电视传媒的商业补偿机制开始出现了。除了植入广告这种形式外，中国电视传媒还走向资本市场，进行资本运营，这是获取资源补偿的另一种重要手段。
作为一种经济手段，广告是电视台的巨大金矿所在，从1979年开始，广告逐渐成为中国电视传媒最重要的收入来源，而且数额逐年增长。这是一种典型的商业行为。尽管自1997年以来，电视广告增长速度明显放缓，但绝对数字却持续增长。根据国家广电总局公布的数字，2007年，全国广播电视总收入更是达到了131640亿元，其中广告收入60056亿元，占总收入的4562%。2008年全国广播电视预计总收入1452亿元，比2007年增长103%。其中，广播电视广告收入695亿元，比2007年增长157%。国家广播电影电视总局网站。这说明，广告收入是电视传媒十分稳定的收入来源，在促进电视传媒业的发展方面起到了重要作用。
近年来，财政补贴在广播电视总收入中的比例仅为10%左右，而其他收入，比如广告和有线电视收视费却占了绝大部分。（见表1）作为国家电视台的中央电视台自从1997年起，就不再接受任何国家财政拨款，反而还向国家上缴高额利税。当然，有的电视台还接受国家财政补贴，但其主要目的不是出自生存考虑，而更多体现的是电视传媒为国家所有的象征意义。
表12004～2007年全国广播电视收入情况
年份总收入财政收入广告收入有线电视收视费收入
亿元亿元亿元亿元
2004年82589414137
2005年931109469160
2006年1099126527184
2007年1316175601212
资料来源：国家广播电影电视总局，见国家广播电影电视总局网站。
电视传媒业是高投入的行业，单靠国家财政支持或自身的积累是不能做大做强的。中国电视传媒在改革开放后，在引入商业广告这种资源补偿方式外，还进入资本市场，扩大了资源补偿渠道。中国电视台属于事业单位，不允许直接进入资本市场。在这种前提下，中国电视传媒只能另辟蹊径，主要是通过将某些生产环节分离出来，通过直接上市或借壳上市方式进入资本市场，为自己融入大量资本。
通过改制重组、直接上市募集资金的成功案例有上海“东方明珠”股份有限公司、湖南电广传媒和北京歌华有线等。东方明珠也罢，电广传媒也好，还是歌华有线，虽明为独立企业，其实都是由相关电视台在操纵。虽然中国电视传媒在资本市场还没放开手脚，但与改革开放前的经营思路相比，不啻天壤之别。
（三）收视率评价机制的引入
改革开放以前，评价一个电视台的好坏是以政治标准来看待的。改革开放以后，随着市场机制的导入，中国电视台的评价机制悄然发生变化。尽管在表面上，各电视台强调社会效益第一，但实际上却越来越重视经济效益。在现实面前，各电视台纷纷引进收视率评价机制，以收视率为导向，甚至经常根据收视率高低对电视节目进行末位淘汰。其中原因十分清楚，就是高的收视率会增加广告的收入。
2001年5月，由北京广播学院（今中国传媒大学）电视传播研究所针对全国21家省级电视台和省会城市电视台进行的一项调查研究结果表明,所有电视台在节目制播决策中都会考虑收视率因素,且收视率因素所占的比重都超过了50%,其中有一半以上超过了70%,只有一家例外。所有电视台在裁撤停播节目时,都会优先考虑收视率因素。季为民、聂双：《收视率的市场含义与电视的文化追求——“收视率”对电视业的影响分析》，《新闻与传播研究》2004年第4期。尽管有人对收视率为上的做法颇多微词，但对收视率的重视，毕竟使电视台在制作和播出的电视节目时开始把更多的目光对准电视观众，认真对待观众需求。这对广大电视观众而言，无疑也是一种幸事。
（四）法制建设的进步
市场经济也可以称为法制经济。改革开放以来，特别是1983年“四级办电视”政策出台以后，我国电视事业取得了长足的发展。在新形势下，依照计划经济时期延续下来的以行政手段实施政策、下达行政指令、颁布“红头文件”等管理方式就显得力不从心。电视事业急需法律、法规进行规范。在这种背景下，我国广播电视领域的法制建设脚步启动了。
我国的广播电视法制建设是从1986年开始的，迄今大致经历了三个阶段，即第一阶段（1986～1990年）：组建立法机构，制定立法计划；第二阶段（1991～1995年）：明确立法工作重点，狠抓新技术带来的突出问题；第三阶段（1996至今）：全面规范广播电视工作，提高法规效力等级。参见赵永福：《广播电视法制建设回眸》，《电视研究》2003年第9期，第46-48页。其中，1997年8月1日，国务院常务会议讨论并通过的《广播电视管理条例》在我国广播电视法制建设道路上具有里程碑式的意义，因为这是国务院第一部全面规范管理我国广播电视事业的行政法规，也是目前为止法律效力最高的广播电视管理法规。
二、中国电视传媒产业化进程中的主要问题
改革开放以来，中国电视传媒成绩巨大。然而，从与国外发达国家的电视传媒产业及电视传媒产业应有的发展空间来看，中国电视传媒业目前还存在一些问题。这些问题严重制约着我国电视传媒产业化目标的实现。具体说来，主要表现为以下三个方面。
（一）电视传媒资源配置市场化程度低
电视传媒业是内容产业。从这一前提出发，电视内容产品（或电视节目）可以说是电视传媒业的内容资源。电视内容资源配置所要解决的问题就是如何生产和分配电视内容资源效率最高。电视内容产品具有商品性，自然可以通过市场进行配置，但由于电视内容产品事关意识形态，所以在我国的电视内容资源配置中，有些电视节目是不能通过市场进行配置的，比如电视新闻节目。目前，我国在电视非新闻类内容资源配置中存在比较突出的问题有二：其一，电视台内部的节目制作资源浪费现象严重；其二，民营电视节目制作机构地位不高。
在电视台的节目制作部门，存在严重的资源浪费现象。以文艺晚会为例，大多不计成本的投入，说到底就是为完成宣传任务而作，是计划时期的遗留。其他节目生产的同质性也非常严重，电视节目再开发价值不大，这极大浪费了人力、物力和财力。
在1994年之后，中国民营电视企业出现，在市场上经常受到不公正待遇，主要表现有：直接向挂靠者一次性或按集缴纳许可证使用费，价格不一（最多的每集上万元）；有长期许可证的单位只出很少的钱甚至一分钱不出，也要和民营公司平均分成甚至分大头；有证的单位如果主动“提供”机器设备，民营企业一般不敢拒绝，即使价格比市场价格高。在一些地方，甚至出现了有证不拍、拍者无证的怪现象。有时候，民营企业自己拍摄的电视节目却无权署名，如《我爱我家》《闲人马大姐》《东北一家人》等在版权书上就没有英氏影视公司的名字。陆地、冼亦：《把脉中国民营电视——回眸与展望》，李希光主编：《全球传媒报告〔1〕》，清华大学出版社2005年版，第45页。这种不公正的待遇显然会降低电视内容资源配置效率。
电视播出渠道资源的主体是电视台。在我国，电视台归国家所有，不允许民营。就资源配置而言，电视台完全是可以由市场进行配置的，如西方发达国家的商业电视台就是市场资源配置的结果。但在目前的条件下，我国法律明文规定不允许私人设立电视台。就我国现行的电视台资源配置来看，存在大量资源浪费的情况，资源配置效率明显不高。
中国拥有世界上数量最多的电视台。现今每个电视台又有多少不等的电视频道。这么多的电视频道在市场机制导入下，理应带来丰厚的经济回报，可事实却不是这样，多数电视台闲置现象严重，没有发挥出应有的经济效益，造成了资源的浪费。对那些经济效益不好的电视台而言，因为其属于事业单位，不允许倒闭，只能伸手向国家财政要补贴。长此以往，想做强的做不强，应该死的死不掉，这是明显的资源配置低效率。
（二）规模经济和范围经济不突出
电视传媒产业存在规模经济和范围经济。在电视传媒产业的世界舞台上，西方发达国家的电视传媒业在市场竞争中，通过并购手段组建了巨型传媒集团，充分发挥了规模优势和范围优势，并主导了世界电视市场。中国电视传媒自改革开放以来成绩斐然，但是散滥的电视传媒市场结构使中国电视传媒业规模经济和范围经济不突出，直接影响到我国电视传媒的国际竞争力，制约着中国电视传媒产业化目标的实现。
规模经济是决定市场结构的主要因素之一，它既是市场竞争的起点，也是市场竞争的终点。规模经济是产业组织理论的核心内容，利用规模经济，对保护和发展市场机制下的企业竞争活力与提高企业竞争力意义重大。集中度是衡量一个市场竞争程度的重要标志，同时也是决定市场绩效的一个重要因素。因此，通过中国电视市场集中度可以分析出我国电视传媒的规模经济的现状。
在中国电视传媒市场，传媒机构众多。在这种情况下，影响市场集中度的因素有二：一是该市场中的厂商数量多少；二是该市场中厂商市场份额分布。市场集中度的度量方法有很多，主要有市场绝对集中率、赫芬达尔—赫希曼指数、洛伦茨曲线、基尼系数、厂商规模的对数方差等。笔者以2006年、2007年度中国电视产业的广告收入位居前八名的电视机构为依据（见表2），运用市场绝对集中率度量方法，来大体测算一下中国电视产业的市场集中度。最终的测算结果是中国电视传媒市场是中央电视台一家独大，占据市场份额的30%左右，而其他7家规模偏弱。这并不是市场配置的结果，而是行政垄断的结果。相较于中央电视台，地方电视台根本无法对中央电视台构成真正威胁，这并不利于市场的竞争。而且，我国电视传媒格局是以行政区域划分的，在现今3000多个频道的背景下，市场结构过滥过散，在有限的市场上，过多的电视台的存在使电视传媒竞争性虽然增强，但规模效益却降低了。
表22006、2007年中国电视业广告收入前8名（单位：万元）
序号2006年2007年
电视机构名称广告营业额电视机构名称广告营业额
1中央电视台920000中央电视台1000000
2上海文广新闻传媒集团广告经营中心335100上海文广新闻传媒集团广告经营中心370908
3南方广播影视传媒集团广告总公司189000北京电视台211000
4北京电视台170000南方广播影视传媒集团广告总公司202955
5湖南电广传媒股份有限公司广告分公司160000湖南电视台170300
6江苏省广播电视集团149457深圳广播电影电视集团广告中心161000
7浙江广播电视集团145000江苏省广播电视集团160000
8安徽电视台90000安徽电视台广告中心112500
资料来源：中国广告协会，参见中国广告协会网。
范围经济是除规模经济外的电视传媒产业另一经济特征。从世界电视传媒业的实践来看，主导世界电视传媒市场的巨型传媒集团无一例外地都是跨行业集团，实行的是多元化经营，而且这一潮流还有增强的趋势。与国外发达国家的电视传媒产业相比，我国的电视传媒业不但在内部存在各台为政的局面，节目再开发利用率低，而且各传媒之间壁垒高，跨业经营障碍重重，这导致我国电视传媒业的经营收入来源过于单一，集中在商业广告，是典型的范围经济不突出。尽管我国已经有了多家广电集团，但事实上集团内部的整合并不理想，基本上处于不同行业各自为营的局面，应有的范围经济效益没有发挥出来。
（三）政府规制改革滞后
中国电视传媒产业化进程就是逐步使电视传媒走向市场的过程。在这一进程中，中国电视传媒业需要政府规制为其创造有利的市场竞争环境，并规范电视传媒组织的市场行为，以充分发挥电视传媒的经济效益和社会效益。改革开放以来，尽管我国政府规制改革取得较大成绩，但总体说来，政府规制的改革滞后于我国电视传媒业的发展，这明显不利于中国电视传媒产业化的顺利进行。
在计划经济时期，规制体制是“管办合一”。在建立社会主义市场经济体制时期，电视传媒主要靠自身“造血”功能进行资源补偿，在这一前提下，“管办合一”就不再行得通。
具体来说，在中国电视传媒业的法制建设方面，目前存在三个突出的问题：一是制度很不健全，也不完备，太笼统，不具体，执行起来随意性的空间很大。实际上依然保留了若干人治的阴影；二是已经有了的看上去还算科学的规制，得不到应有的执行。有令不行，有禁不止的现象十分严重，规制缺乏严肃性；三是对电视传媒依然存在多头管理、条块分割、政出多门、政策规章“打架”的问题，缺乏规制的统一性。
2009年1月7日，国家广电总局通过《关于废止部分广播影视规章和规范性文件的决定》，决定废止不适应当前广播影视发展要求以及主要内容已被新规定取代的4个规章和60个规范性文件，其中大部分与电视传媒有关，如《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定（广电总局商务部令第44号）》、《关于确保广播电视节目安全传输的通知（广发社字〔1999〕711号）》、《关于2001年电视台可申请通过卫星传送方式引进的境外电视节目来源范围的通知（广发社字〔2000〕651号）》、《关于实施〈中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定〉有关事宜的通知（广发社字〔2005〕243号）》《广电总局关于加强广播电视节目制作管理的通知（广发〔2007〕1号）》、《关于加强动画片引进和播放管理的通知（广发社字〔2000〕137号）》《关于印发〈卫星广播电视地球站工程技术验收规定〉的通知（广技无字〔2000〕246号）》、《广电总局关于进一步加强广播电视播出机构参与、主办或播出全国性或跨省（区、市）赛事等活动管理的通知（广发宣字〔2006〕8号）》、《广电总局关于加强群众参与的选拔类广播电视活动管理的通知（广发〔2007〕7号）》等。《关于废止部分广播影视规章和规范性文件的决定》，见国家广播电影电视总局网站。从中可见，有刚刚发布不到2年的法规性文件即被清理。从根本上讲，我国的电视传媒业的法制建设是由经济发展的需求决定的，属于“经济拉动型”，这虽然务实，但却被动。
在缺乏《广播电视法》或《电视法》的情况下，我国电视传媒法律建设缺乏系统性、权威性。在我国加入WTO后，我国电视传媒领域的一些法规规定明显地与国际法规不符。这些缺陷便为“人治”化的管理留下了巨大空间。事实已经证明，依靠人格化管理是不符合法治精神的，同时也不利于我国电视传媒业的做大做强。
三、中国电视传媒的产业化的因应策略
中国电视传媒业从1958年开始艰难起步，迄今已经历了近半个世纪的岁月。这半个世纪以来，中国电视传媒取得了长足的发展。但放在全球电视市场上来看，我国的电视传媒业实力与发达国家的电视传媒产业相比还有较大的距离。在中国电视传媒产业化中，阻碍中国电视传媒做大做强的产业化制约因素还比较突出，这些问题需要在实践中逐步解决。
（一）优化中国电视传媒资源配置
优化电视内容资源配置的最佳路径就是制播分离。制播分离是与制播合一相对的，它们是电视产品制作环节的生产和管理的不同方式。制播合一就是电视节目的制作和播出都由电视台完成，不进入市场。过去，我国电视传媒领域的生产管理就是此种体制，现在情况虽有变化，但制播合一的影响仍然十分巨大。
在我国，由于存在制度性约束，并不是所有的电视节目都可以由市场提供，2003年，国家广电总局《关于促进广播影视产业发展的意见》中明确指出：可以把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。《关于促进广播影视产业发展的意见》，见国家广播电影电视总局网站。从国外电视节目的生产看，新闻类节目也基本没有实行制播分离，因此，在这里讨论的制播分离都是围绕新闻宣传节目以外的电视节目进行的。
目前，尽管完全意义上的制播分离并不现实，也不能取得资源配置最优，但这并不能代表以电视台为主的台内制播分离方式为最佳方式。为实现电视节目资源的配置最优化，制播分离改革需要循序渐进，这也是代价最小的改革方式。至于具体的改革模式，由于电视台级别不同，经营能力不同，制播分离改革不能整齐划一，需要根据本台实际情况，探索一条适合自己的节目资源配置方式。总体说来，最终把电视台内部的节目制作机构从电视台剥离出来，成为市场主体，与其他电视制作机构平等竞争，才能真正实现电视节目资源配置的合理化。
从我国电视传媒业的整体发展状况来看，为提高我国电视台资源配置效率，“公商二分”模式，即公共电视台和商业电视台二分模式可以说是最佳路径。
由于公商二分模式在我国只是一个构想，牵扯问题众多，所以笔者不可能给出具体的设计方案，只能给出一个大体思路。公商二分的实现不可能一蹴而就，必须有一个循序渐进的过程，首先是由现在的“事业单位、企业化管理”的二位一体模式转变为“事企二分”模式，即电视台不能产业化，依然属于事业单位，但电视台中的可经营性业务可以分离出去，另组公司，如节目制作部门（非新闻类节目）、广告部门等；第二步，把现有的电视台拆分为公共电视台和商业电视台。
需要指出的是，优化电视台资源配置，除了市场因素以外，还应考虑非市场因素的影响。以政府（党委）为代表的非市场要素在进行电视资源配置的手段创新时可以从以下几个方面发挥其平衡作用：一是建立健全资金投入机制，发挥政府对电视资源配置的导向性作用；二是建立并健全相关激励机制，加快完善有利于优化电视资源配置的政策环境和“生态”环境，对那些既讲求资源配置的经济效益，更不忘社会责任和公众利益的电视机构给予有吸引力的奖励；三是建立并健全指导服务机构，将指导贯穿于服务当中，通过有用的服务发挥政府、党委在电视资源配置时的指导作用。张志君、张婧莹：《转型期本土电视资源配置的问题与创新》，《现代传播》2006年第4期。
（二）组建中国电视传媒企业集团
电视传媒集团化是世界电视传媒业发展中不可阻挡的潮流，中国电视传媒的集团化趋势也是不可阻逆的。但组建有市场竞争力的电视传媒集团毕竟不是朝夕之间就可以完成的，也不是凭空想象就可以打造的。真正的电视传媒集团，确切地说是能够经受市场检验，并具有国际竞争力的中国电视传媒集团的组建必须是建立在可行性基础之上的。
我国目前成立的广电集团，都有着行政级别，如国家级广电集团、省级广电集团、地市级广电集团。这是原有行政级别的延续，级别的不平等意味着其资源整合不能超越集团所属行政区域，即低一级的广电集团永远不能因为发展需要去兼并高一级级别的广电集团。集团化本应是市场经济的产物，平等竞争环境是市场活力的保障。在已经划分行政级别的前提下，不同级别的广电集团在传媒市场上本身就是不平等竞争。离开平等竞争，资源配置就不可能优化，如果传媒资源得不到有效利用，诞生世界级的广电集团只能是痴人说梦。
为适应中国加入WTO，适应入世环境并能与国际上的媒体“巨无霸”抗衡，在组建电视集团搞强搞大的基础上，用较短的时间壮大实力，增强活力，提高竞争力，从而进一步采取资本重组这一集团的运行方式，用跨越式、超常规的发展，实行跨媒体（如与报业集团、出版集团联合）、跨行业（如与电子、电信、计算机网络、以至实力强大的企业联合）、跨地区（如与其他省、地、县台联合）、甚至跨体制、跨国别的经营，这种发展思路，虽然难以在短期内实现，但却是一种积极的发展方向。蔡贤盛：《论组建电视集团》，《南方电视学刊》2001年第3期。为实现这一目标，笔者认为中国电视传媒集团化不能操之过急，必须分步走，根据现有的电视传媒集团实际情况，应该先由合到分，再由分到合，不能颠倒顺序，这一策略可称为“两步走”策略。
企业型电视传媒集团的出现是一种理想的模式，其在短期内不具可能性，但从电视产业发展规律看，组建企业型电视传媒集团是未来的改革方向。企业型电视传媒集团出现的前提是在现有广电集团内部进行“公商分离”，即出现公共电视媒体组织和商业电视组织。这是因为：第一，两种不同性质的组织，具有不同的目标函数，由此产生了不同的运作模式、行为准则和运营方式。“公商合一”会导致一个组织具有多重目标函数，从而导致该组织的运营行为顾此失彼，无法兼顾，不能专心致志、富有效率地实现其中任何一个目标；第二，“公商合一”使得无法对该组织的运营行为进行有效的监督，对运营结果无法做出合理判断。由于其目标函数的多重性，该组织会找出各种理由来解释其短期行为、浪费行为、偷懒行为，甚至渎职行为，而监督者没有明确而纯粹的衡量标准和评价体系，致使该组织能轻易地逃避监督。所以，在社会主义市场经济条件下，我国广电集团“事企分离”改革的理想目标模式应该是，在完整的产业链基础上，“公商分离”和“公商并存”，即商业广电传媒和公共广电传媒并存。吴克宇：《广电集团化改革：到底如何进行“事企分离”？》，《南方电视学刊》2005年第2期。实现这一目标必须具备的三大条件：一是广电媒体除最重要的“喉舌”的政治属性之外，还有过去常被忽略或轻视的大众传播的社会属性和产业组织的经济属性的多重认同；二是媒体产权牵涉到的出资人所有权、法人财产支配权以及管理经营权的三权分离；三是媒体作为市场认可的产权主体由国家一元主体向多元主体的结构转化，这往往在股份公司制内才会得到综合性的真正体现。剑飞：《集团化： 中国电视在困惑与希望中前行（下）》，《南方电视学刊》 2001年第3期。需要指出的是，公商分离的目标并不是组建公共电视传媒集团和商业电视传媒集团或电视传媒企业集团两种模式。电视传媒企业集团是电视传媒产业化的结果，公共电视传媒机构是产业化模式的一种补充，其本身并不需要组成集团，因为其不是市场主体，不需去考虑商业利益。如果公共电视传媒机构组成集团只能是现有模式的一种重复，是改革的倒退。
从现有的事业性广电集团内化出电视传媒集团只是第一步，当这一步完成之后，下一步就是由分走向合。这里的“合”，指的是依靠市场力量对中国电视传媒企业集团进行整合，打破地域限制、国界限制，组成真正意义的跨国电视传媒集团。在跨国电视传媒集团出现之前，应组成几个全国性的电视传媒企业集团，而不是目前在电视传媒领域只有一家全国性的电视媒体——中央电视台的局面，这种独家垄断全国市场局面不利于电视传媒集团之间的良性竞争，也不利于国际竞争力的形成。由合到分，再由分到合，是一种非常复杂的问题，不是仅靠理论论证就能解决的，它的完成有赖于实践的创新。
（三）完善中国电视传媒业法律法规建设
中国电视传媒产业化就是由计划经济色彩严重的电视传媒发展模式走向社会主义市场经济发展模式的过程。目前，我国电视传媒业的政府规制手段以行政手段为主，是一种行政规制。这制约着中国电视传媒产业化进程，必须改变。从行政规制走向法律规制，首先要认识的是我国电视传媒业是否可以作为一个法律调整的对象，其次要利用中国加入WTO的契机，加快法律法规建设。
清晰的界定，是政府对电视传媒业进行法律规制的前提。从发达国家的法律体系和电视传媒产业实践来看，广播电视作为一个法律概念是完全没有问题的。可见,广播电视这个概念不可能远离法律视域。因此，健全的法律体系能保证广播电视产业在一个健康、有序的市场环境下运作，离开法律的规制，广电产业只能走向畸形发展的方向。
中国在加入世界贸易组织谈判中，充分利用了文化例外原则，未对广播电视业做出任何承诺。这似乎表明加入WTO对我国的电视业并没有实质性的影响，其实从法律角度来看，世界贸易规则对我国广播电视业的影响是至为深远的，甚至是直接的。尽管我国没有对广播电视业做出承诺，但在与广播电视业相关的行业却做出一些承诺，这些承诺将对我国广播电视业产生间接影响。（见表3）
表3中国在音像、广告、电信领域的入世承诺及影响
领域承诺内容对我国广电业影响
音像方面在不损害我国审查音像制品内容权利的情况下,加入时允许设立中外合作企业从事除电影以外的音像制品的分销（包括零售、批发和租赁）和录像带的租赁业务。这里的音像制品指磁带、VCD、DVD等形式的音像载体,不包括广播电视节目和电影片。但音像制品中有大量广播电视节目和电影片的内容。
广告方面入世时，允许外国服务提供者在中国设立中外合营广告企业，外资比例不超过49%；入世后2年内，允许外资控股；加入4年内，允许外国服务提供者在华设立独资子公司。外资广告公司将涉足广播影视的广告领域。
电信方面在加入后2年内，取消对增值电信（包括互联网ISP/ICP的相关业务）的地域限制，外资比例不超过50%。根据世贸组织《服务贸易总协定》的电信附则第2条B款规定：广播电视网络不包括在世界贸易组织基础电信协议范围之内。互联网信息服务是指ICP和ISP两类互联网服务，也不涉及广播电视网络。但是，互联网的影视类节目传播将会增多，这对我国广电业会有冲击。
资料来源：本表系根据鲍金虎：《世界贸易组织规则对我国广播电视业的法律影响》，《中国广播电视学刊》，2002年第11期，第25-26页相关内容整理而成。
在电视传媒业，目前我国还没有专门的部门法，仅有1997年国务院颁布实施的《广播电视管理条例》。显然，《广播电视管理条例》的立法层次太低，法律的权威性不够。中国电视传媒产业化的现实要求我国电视传媒业的政府规制的基础是完备的法律制度。因此，我国应改变目前在电视传媒业立法层次低、法律体系不完整的局面，进一步完善电视传媒业政府规制的法律法规制度。这需要我们主要从以下两个方面着手：
第一，清理现有不合时宜的法规。
我国对广播电视业的规制经历了一个制度变迁的过程。改革开放之前，中国的电视传媒业广播电视完全由国家财政拨款，不需要走向市场，属于典型的国家垄断，广电的生死存亡取决于国家的政治经济需要。改革开放以后，我国电视传媒的经济属性得以体现，电视传媒的规制制度也随着电视传媒业的实际发展进行不断调整与摸索，开始重视法律法规建设。然而，随着中国电视传媒产业化进程，一些已有的法规不再适合电视传媒业发展的实际，这需要及时清理。
第二，提高立法层次，完善法律体系。
我国电视传媒业现有法律法规立法层次太低，应尽快出台《广播电视法》或《电视法》，以为中国电视传媒业提供有效的政府规制基本准则。由于《广播电视法》或《电视法》的出台是一个非常复杂的问题，非是本文能够解决的问题，所以在此对其具体的制定不做讨论。
综上所述，中国电视传媒产业化之路不可能一蹴而就，其解决的不是点的问题，而是面的问题，这是一个系统的工程。改革开放以来，中国电视传媒的改革实践也说明了产业化之路的错综复杂性，如商业广告先出现，然后被承认合法；在电视传媒“市场主体”地位未明确的情况下，就出现了广电集团。这一切说明，在中国电视传媒产业化中，“市场”因素和“非市场”因素交织在一起，这制约着中国传媒产业化的迟速与成败。尽管中国电视传媒产业化之路不会平坦，但前景依然光明。
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