彭蕴章江苏长洲人，出身书香门第、高官富豪之家。其高祖父彭定求为康熙十五年状元；曾祖父彭启丰为雍正五年状元，官至侍郎。本人在官场中混迹甚久，受那种不黑不白、无是无非的习气熏染甚深。早在道光十五年考取进士之前，彭蕴章即由举人捐官内阁中书，充任军机章京。考取进士后授工部主事，仍留值军机处，充任章京。此后累次迁官，位至卿贰，咸丰元年以工部侍郎充任军机大臣。咸丰六年十一月原领班军机大臣文庆去世，彭蕴章以文渊阁大学士、工部尚书，顺序递升为领班军机大臣。在其担任军机大臣的十年间，尤其位至领班军机大臣的四五年间，清政府真是到了内外交困的地步。太平天国为中心的全国人民大起义方兴未艾，战意方酣，直欲取清王朝而代之；而以英、法为代表的西方资本主义侵略者则气势汹汹地打了进来，蓄意侵夺中国的主权，逼迫清政府低头，从广州一直打到北京，不达目的，决不停止进攻。面对如此危局，清政府有多少大事亟需处理，而有不少问题处理当与不当，则又关乎着清朝的存亡。咸丰帝面对一个个令人头疼的难题，捉襟见肘，狼狈不堪。这时他才痛切感到得力助手的重要。无奈彭“蕴章在枢府日，唯阿取容，从无建白，外间戏以彭葫芦称之”，（章士钊：《热河密札疏证补》，《文史》第2辑，第94页。）根本不可能担当此任。薛福成《书宰相有学无识》一文所讽刺的两位宰相，就是祁寯藻与彭蕴章。不过，当时皇帝身边，除军机大臣外，还有一种少为人知的御前大臣。可以说前无古人，后无来者，是清代官制上的一大发明。清王朝“鉴明弊政，不许寺人干政”，“内廷事务，特设御前大臣，皆以内廷勋戚诸臣充之，无定员，凡乾清门内之侍卫、司员，命其统辖。每上出宫巡幸，皆橐鞬扈从，代宣王言。名位尤重，仿两汉大将军制，而亲谊过之。初尚命军机大臣代摄”，“后特分析，体制尤正”（《啸亭杂录》，第1卷，第4页。），但从此不再办理政务。如今形势严峻，亟须代谋之人，咸丰帝遂将其两种职能合并起来，由御前大臣“代摄”军机大臣之责。也就是说，咸丰帝失望之余，不得不改弦更张，将军机大臣弃置一旁，任用满族亲贵，怡亲王载垣、郑亲王端华及其同父异母弟肃顺等御前大臣，遂得以用事。于是，御前会议渐渐取军机处而代之，而其权势则尤过之。章士钊曾引用李慈铭《日记》以说明这一权力转移过程。“比国事日亟，上知宰执无能为，颇任宗王及御前大臣，枢密之权渐替。……或谓长洲在枢府，时御前某大臣骄甚，凡枢臣拟旨，径取笔涂抹之。长洲虽不敢违，然默然自守，不肯曲附。而同官如匡公源、穆公荫、杜公翰、文公祥，尤恭谨承顺恐后。于是，枢柄尽移于御前诸贵，而长洲终以不为所喜，受其排挤云。”章士钊解释说：“御前某大臣者肃顺也。宗王及诸贵，则统郑、怡王言之。”（章士钊：《热河密札疏证补》，《文史》第2辑，第94页。）不过，这里还应补充一句，所谓“长洲”者，彭蕴章也。至于造成这一历史现象的原因，章士钊则采取客观叙述的方式，将三条成因中的一、二两条（形势紧张、军机大臣无能）与第三条（肃顺跋扈）相提并论，且似有非此即彼之意。而事实上，恐怕三条原因都有，也不会没有主次之分。肃顺专横跋扈，凌轹同僚，原因不外有三：一是政见不同；一是有权有势，身份高贵；一是个人性格，所谓“江山易改，本性难移”者也。第一点留待后议，现仅就后两条做点分析。论出身肃顺不过是闲散宗室，曾长期四处游荡，无所事事，给他做个散秩大臣、奉宸苑卿之类，也只是为了照顾他的衣食，无论如何也没有欺压军机大臣的资格。至于权势，则全是咸丰所授予。而军机大臣本是皇帝的亲信，并非肃顺的家奴，他欲行欺压，也要看咸丰的态度。所以，这些原因都是次要的，派生的，由咸丰皇帝的态度决定的。正是由于国势危急，咸丰帝极需助手，欲行非常之事，必用非常之人，所以才弃军机大臣如敝履，放纵肃顺如虎狼。关于这一点，后面还要详述。但不管出于何种原因，有一点是可以肯定的，那就是肃顺的地位已凌驾于军机大臣之上，握有国相的实权，成为事实上的丞相。无怪乎章士钊在讲完上述情况之后，会从中得出结论说：“观此，当时朝政机枢，盖全掌于肃顺一人之手。”（《热河密札疏证补》，《文史》第2辑，第94页。）薛福成亦称，载垣、端华、肃顺三人盘结，“同干大政，而军机处之权渐移，军机大臣皆拱手听命，伴食而已。”还说怡、郑“二王实皆庸愦无能，其揽权窃柄一以肃顺为主谋”（薛福成：《庸庵笔记》，上海埽叶山房民国十一年石印版，第1卷，第12页。）。
肃顺字雨（又豫）亭，宗室远支，郑亲王端华异母弟，行六。道光中授委散秩大臣、奉宸苑卿。咸丰帝即位，擢内阁学士，兼护军统领等职。以其敢于任事，渐受重用。咸丰四年授御前侍卫，迁工部侍郎，历任礼部、户部侍郎。咸丰七年擢左都御史、理藩院尚书，兼都统，渐与廷议。怡亲王载垣与郑亲王端华虽地位显赫、同被重用，但办事能力不大，遇事也拿不出什么主意。而肃顺为人机敏、刚毅，虽属不学无术，但却遇事果断，敢作敢为，具有一定社会经验与办事才能。尤其长期生活与接近社会下层，洞悉社会弊端，痛恨官场的昏庸腐败，嫉之如仇，受命之先，即于咸丰召见时提出“严禁令、重法纪、锄奸宄”的主张，“皆当上意”（沃丘仲子：《近代名人小传》，崇文书局1918年版，上册，第75页。）。也就是很合咸丰的口味。当时，“内忧外患”，形势严重，整个清王朝岌岌可危。而清政府各级官员，从中央到地方，除少数警觉、振奋者外，绝大多数贪污纳贿，依然故我。咸丰帝心急如焚，极欲从政治上扭转清政府的危机局面，遂大刀阔斧，严刑峻法，对吏治严加整顿，接连兴起几个大狱。当时主要有议约违旨案、顺天乡试舞弊案、户部宝钞处贪污案，元老重臣耆英、柏葰或赐死，或处斩，涉案官员株连甚众。主管户部的大学士翁心存几被科以重罪，被迫休致。据当时的记载和后人的研究，对于清政府数年之间所发生的这一巨大变化，肃顺从中起了很大作用。《清史稿》载：咸丰八年“英法联军犯天津，起前大学士耆英随钦差大臣桂良、花沙纳往议约。耆英不候旨回京，下狱议罪，拟绞监候，肃顺独具疏请立予正法，上虽斥其言过当，即赐耆英自尽。大学士柏葰典顺天乡试，以纵容家人舞弊，命肃顺会同刑部鞠讯，谳大辟，上念柏葰旧臣，狱情可原，欲宽之；肃顺力争，遂命斩。”户部为裕饷，印行纸币，铸行当百、当五百大钱，设置宝钞处、官钱总局分管其事。“肃顺察宝钞处所列‘宇’字五号欠款与官钱总局存档不符，奏请究治，得朦混状，褫司员台裴音等职，与商人并论罪，籍没者数十家。又劾官票所官吏交通，褫关防员外郎景雯等职，籍没官吏亦数十家。”（赵尔巽等：《清史稿》，中华书局1977年版，第38册，第11699、11670页。）一时朝野震惊，秩序肃然，风气大为好转，直到肃顺被处死之前，再没有发生过考场舞弊案件。可见，当时对吏治的整顿还是取得一定成效的。其实，当时对犯罪大臣的处置，并未超出清朝的法律规定，尚不如顺治年间同类案犯所受惩办之重。只是由于那拉氏、奕政变之后肃顺被杀，诸多事实遭到歪曲，（参见《清代全史》第7卷，辽宁人民出版社1993年版，第257—259页，309—323页。）不少问题黑白颠倒，是非混淆。细察肃顺所为，虽难免挟嫌报复、杀人树威的成分，也显得有些感情用事，急于求成，但其主旨是与咸丰皇帝相同的，亦不失为对症下药，整顿清朝吏治的良方。所谓久玩之后，振之以猛，正是诸葛亮治蜀的指导思想，若能长此以往，清王朝政治上的腐败可能会受到一定程度的抑制。所以，当有人批评咸丰帝“求治太锐，不免操之已蹙；除弊太急，不无过为已甚”时，他立刻下诏予以反驳，称“联执两用中，毫无偏倚。近来诸事苟且，即如现办户部钞票局一案，弊端迭出，若不严惩，何以肃法？徒持宽大，尚未平允。”（李慈铭：《越缦堂日记补》，商务印书馆民国二十六年版，咸丰九年十二月初九日。）然而，肃顺毕竟不学无术，亦非丞相之才。为相者不仅为皇帝制定并具体执行国家方针大计，还须统率群僚、和衷共事，故有所谓“是非不可太清、爱憎不可太明”之说，以使人敢于接近自己。而肃顺心胸偏狭，作风霸道，行事狠戾，刻人宽己，有似酷吏行径，殊非丞相所宜。加以当时满朝文武贪渎成性、因循苟且，他的所作所为也就不仅惊世骇俗，简直可以说人人自危了。不过，我们仍能从中看出，肃顺当时“独被信任”、凌轹群僚的特殊地位，亦隐然一当朝宰相、政府首脑了，说他实在一人之下、万人之上，似亦不算过分。尤为重要的是，当他的意见与咸丰皇帝发生分歧时，敢于坚持己见，起而抗争，更是多年来从未有过的。自从明初朱元璋兼夺相权、建立廷杖制度以来，尤其鳌拜、和珅被杀之后，极少有人敢跟皇帝相争。故肃顺所行之事、所处之位、所执之权，与明初以前的丞相颇为相似，而与明、清各朝的成例大不相同。因而，不少论者不明就里，将这一特殊历史现象的成因，或者归之于肃顺的强梁、咸丰的懒惰，或者视肃顺为非法篡权，惊其连军机大臣都不是，何以竟有那么大的权力？有人甚至把肃顺看成怪物，用一般成见解释其所作所为，以论证那拉氏、奕发动政变的合理性。他们面对晚清历史上这一难解之谜，所以不能做出恰当解释，其主要原因还是忽视了一个重要事实，即在太平天国革命战争的强大压力下，皇帝一人难以独支危局，不得不倚任强有力的宰辅。这样，在中央政权的实际运作中，就不能不容忍与默许相权的存在，非如此则不能发挥其作用。
那拉氏、奕政变上台之后，虽然取消了大臣赞襄政务制度，实行垂帘听政，但中央政权的这种权力结构却并未改变，相权不但没有取消，反而得到进一步的加强，惟那拉氏取代咸丰，奕取代肃顺而已。
从个人地位来说，奕原本是道光帝遗诏特封的恭亲王，具有与众不同的地位。又是同治皇帝的亲叔，那拉氏的小叔子，可以说既亲且贵。政变之后，那拉氏又酬其拥戴之功，封其为议政王、领班军机大臣，主管总理各国事务衙门。从个人关系来说，留任新任军机大臣桂良、文祥、宝鋆等人，不是他的岳父，就是亲信、死党，遇事看其眼色，再加上议政王头衔，更使奕名正言顺地成为政府首脑，当朝宰相。同时，那拉氏虽掌握最后决定权，但却没有治国才能与经验，遇有国家大事拿不出什么主张，在这方面尚不如咸丰帝，只是阴狠毒辣，善弄权术而已。再者，她靠奕的力量政变上台，满朝文武多属奕一党，遇有分歧不能不容忍退让，只是明辨君臣之份，使其安于臣位、不敢作非分之想而已（参看《清代全史》第7卷，第324—325页。）。这样，自咸丰十一年政变上台至同治四年取消议政王称号的五年之间，清朝中央政府就形成了垂帘听政与亲王议政的联合体制，出现帝、相并存的局面。整个朝政的制定与实施，无不出于奕之手。遇有重大事项，总是先由奕提出主张，经那拉氏照准，再交由奕具体执行。其地位之煊赫与实际上所起作用之大，则都超过肃顺，成为名副其实的国相。其议政王的头衔尤非一般。满清贵族入关之前，虽曾有过八王议政制度，康熙初立亦有过四大臣辅政之事，但究非一人专任可比。八人、四人尚有相互之间的牵制，而一人专任则国家诸大政，事事处处皆可参与议定，其情形同太平天国的东王杨秀清有些类似，较之古时丞相权位尤重。正像有人说的那样，“军机仅事承宣，久无实权，唯恭忠亲王议政时略可专断。”（金梁：《光宣小纪》，1933年版，第55页。）当时虽行垂帘听政之体制，但“两宫初政，春秋甚富，骤遇盘错，何能过问？”所以，“所承之旨，即军机之旨，所出之谕，即军机之谕”，一时形成太后听政其名、亲王议政其实的局面。有人还进一步解释说：“两宫垂帘听政，则军机必以亲王领班，下以数大臣辅之，所谓军机大臣是也。凡事由亲王作主，商之大臣而定。每日上班，必由领班之亲王开口请旨。所请何旨？即未上班时所商定者，虽偶有更动，亦罕矣。”（何刚德：《客座偶谈》，1934年线装本，第1卷，第9页、第1页。）
那拉氏是个权力欲极强的女人，其内心深处，对于这种权力分配方式是很不满意的。只缘当时自己根基尚未稳固，羽翼尚未丰满，尤其太平天国为中心的全国大起义还没有镇压下去，尚需借重恭亲王的力量。所以，她表面上对奕处处迁就，事事容让，以充分调动其积极性，最大限度地发挥其作用；而实际上则无时无刻不以警惕的目光看着恭亲王的一举一动，一旦时机成熟，就可迅速出击，剥夺其特殊地位，兼并其手中的相权，以重新恢复旧制，做一个独断专行的女皇。这一天终于到来了，这就是同治四年的春天。这时，太平天国革命已被镇压下去，湘军首领曾国藩也被收拾得服服贴贴，再没有什么外部力量足以构成对清廷的威胁，于是，就开始动手解决恭亲王奕的问题了。
早在辛酉政变取得胜利之初，即处死肃顺的第二天，那拉氏就发布上谕，借题发挥，对奕等提出警告：“王、公、内外文武大臣均受皇考大行皇帝深恩，特备任使”，“倘敢纳贿招权，营私舞弊”，“载垣等前车具在”。“嗣后倘有如载垣等专擅不臣者，尔王、大臣等以及科、道即行参奏”，“倘仍前缄默”，“联不能宽宥也！”（《清代档案史料丛编》，中华书局1987年版，第1辑，第117—118页。）奕一看便知这主要是针对自己的，遂于次日急急上奏，表示要“尽心竭力，一秉公忠，与在廷诸臣认真办理，以期仰慰先帝在天之灵，用酬委畀深恩于万一。”并请求“明降谕旨，饬下中外大小臣工，嗣后于朝廷用人行政贤否是非，务当各抒己见，据实胪陈，以求折中至当。而臣得借以多方历练，庶不致有陨越之虞矣！”（《清代档案史料丛编》第1辑，第121页。）实际上，奕与那拉氏较量的第一个回合就落在下风，臣服于慈禧太后的脚下，但却并未从中看透那拉氏的为人，也没有接受应有的教训。他生长深宫之中，自幼处于尊宠的地位，加以性情虚浮，社会阅历甚少，实际经验尚不如自幼生长民间的那拉氏。赵烈文说他“聪明信有之，亦小智耳。”“身当姬旦之地，无卓然自立之心，位尊势极而虑不出庭户。”（赵烈文：《能静居日记》，台北学生书局，同治六年七月初九日。）其智囊宝鋆也说：“恭王虽甚漂亮，然究系王子，生于深宫之中，外事终多隔膜，遇有疑难之事，还是我们几个人帮忙。”（《客座偶谈》，第1卷，第9页。）所以，对于政变上台后他与那拉氏的关系，并没有看透，虽然垂帘听政之初，那拉氏曾给了他一个下马威，但稍过即忘，不知自警，很快忘乎所以，恃功骄盈之态难以自掩，从而为那拉氏重新兼夺相权提供了可乘之机。只是恭亲王在朝臣中有一定威望，又有统兵在外的胜保为其军事支柱，故动手之前必须先除掉胜保。
